О вертикали и полицентричности

Где-то лязгнула дверь сейфа,
затрещала и смолкла пишущая машинка,
пахнуло затхлой канцелярщиной,
и  странный, бесплотный  голос  прошептал:
"Подкомиссию бы..."

– А. и Б.Стругацкие, "Сказка о Тройке"

Новость о том, что уже вскоре эпичную российскую бюрократию пополнит нечто под названием "Координационный центр" (КЦ), я изначально воспринял двояко. С одной стороны, никуда не делать базовая обывательская реакция формата "заняться им нечем, бездельникам". С другой, чуть ознакомившись с этой историей, я был вынужден признать что, по крайней мере, "что-то в этом есть". Собственно, об этом явлении я и намерен сегодня порассуждать – но начать при этом придется с азов и глубокой уже истории, а именно с начала нулевых годов и с гремевшей тогда административной реформы.

Генезис ее стоит искать в 70-х годах прошлого века, когда на волне тогдашнего экономического кризиса внезапно обнаружилось и, что более важно, было признано постоянное и неустранимое запаздывание государств в деле реагирования на экономические вызовы. Связано оно было с двумя вещами. Первой из них стала привычная за многие века иерархическая система управления, кажущаяся абсолютно естественной, но при масштабировании до размеров государства приобретающая огромные транзакционные издержки. Вторым был тезис о необходимости фундаментального отделения "бюрократов" от "политиков", через что можно было бы придти к уменьшению численности и влияния бюрократии как класса, который себя вполне осознает. Соответствующие аргументы были проработаны и приведены, после чего административные реформы той или иной глубины пошли в разных странах. Россия, отряхнувшись от вольницы 90-х годов и чуть отъевшись на начавшей расти нефти, также пошла по этому пути. Началась административная реформа.

Говоря конкретно, в соответствии с Указом Президента от 09.03.2004 №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в означенную систему органов исполнительной власти были включены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции между ними предполагалось разделить следующим образом:

• министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также осуществляют координацию и контроль деятельности федеральных агентств и служб;
• службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;
• агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом.

До этого Указа федеральные органы исполнительной власти включали министерства, комитеты, комиссии, службы, агентства, надзоры. Этим же Указом №314 была утверждена новая система и структура органов исполнительной власти, установлено число заместителей министра, уменьшено число департаментов в министерствах, в целом сокращено количество чиновников, ведомствам предписывалось составить Положения с взятыми на себя полномочиями. Однако практически сразу же после этих радикальных изменений в государственной системе начался откат. Уже в 2007 году (к концу второго президентского срока Владимира Путина) была принципиальным образом нарушена задуманная структура органов исполнительной власти путем введения двух комитетов: по делам молодежи и рыболовству. А в 2008 году, сразу после избрания на пост Президента Дмитрия Медведева, было проведено максимальное число изменений в существовавшей структуре: в частности, упразднен ряд агентств, а их полномочия переданы профильным министерствам. Фактически, всего за четыре года административная реформа откатилась назад, и была зафиксирована сложившаяся на тот момент структура органов исполнительной  власти. Реформа, соответственно, тихо умерла, точнее, перешла в вялотекущий статус. И так продолжалось вплоть до нынешнего момента.

Итак, что же произошло?

КЦ должен начать работу уже в апреле. Новосозданная структура будет контролировать органы исполнительной власти, в частности, исполнение срочных задач и работу с инцидентами. Руководить ведомством будут лично премьер-министр Михаил Мишустин и один из вице-премьеров, Дмитрий Чернышенко, коллега премьера по обучению в Станкине. Утверждается, что КЦ серьезно поменяет принципы управления на высших уровнях государства. Так, предполагается принципиально избавиться от "стихийной" (чуть ниже я дам иную терминологию) работы с "инцидентами", под которыми подразумевается все, что не входит в привычные рамки – от экологических проблем вроде разливов топлива и до жалоб с мест о невыплатах положенных "ковидных" денег. Но это лишь одна из декларируемых функций.

Помимо работы с "инцидентами", в ведение КЦ предполагается включить решение "приоритетных задач" правительства и реализацию некоторых "выделенных проектов". Разумеется, была поставлена задача обобщения опыта, полученного в ходе разрешения "инцидентов". Отдельно также отмечается, что и штатные ситуации (не "инциденты") тоже будут переходить в ведение КЦ; полагаю, что речь идет о ситуациях, происходящих на стыке полномочий тех или иных министерств и ведомств. Это, очевидно, потребует, прямо по названию новой структуры, координации в некотором виде, вероятно, в формате проектных команд, состоящих из людей разных ведомств.

При этом, разумеется, решения и рекомендации КЦ будут обязательны для всех ФОИВ и органов исполнительной власти субъектов РФ, включая вице-премьеров – так что можно говорить о том, что Дмитрий Чернышенко с этим назначением получил неформальный статус вице-премьера. Впрочем, это уже вопрос политический, а потому оставим его в стороне. В политическую сторону стоит также отнести и упоминание о том, что создание КЦ не потребует расширения штатов и отдельного бюджета – в это, однако, верится мало.

В общем, инициатива, безусловно, является очень любопытной – и здесь можно дать несколько суждений.

Во-первых, в названных протоколах работы явно просматриваются черты того, что обычно скопом (и в некотором смысле неточно) именуется "методологией Agile", со всеми ее плюсами и минусами, от конкретики, коротких задач и подбора групп под задачу и до рисков утери конечной цели в потоке локальных задач. Что, впрочем, не мешает внедрению и развитию этого подхода.

Во-вторых, надо отметить, что с точки зрения теоретических разработок НИЦ "Неокономика" всякую управленческую деятельность (неважно, фирмы, муниципалитета или же какой иной структуры, мы работали со многими) можно подразделить на три вида. Это аврально-опытная деятельность (обычно она подразумевается под народным названием "БЖП-менеджмент", расшифровка, думаю, понятна), нацеленная на решение проблемы "здесь и сейчас". Это рутинная деятельность, ориентированная на работу по определенной рутине, инструкции, протоколу, без отхода от него – поступила заявка, отработали прописанные процедуры, получен и передан результат; очевидно, такая деятельность наиболее хорошо автоматизируется. Это, наконец, проектная деятельность, определяемая как постоянно ведущаяся деятельность по проектированию новых рутин и обновлению / дезактивации старых.

Соответственно, видно, что создание такого КЦ, если оно пройдет по озвученному плану, будет ровно в этой логике: с реагированием на "инциденты" (АОД) вкупе со сбором данным по ним, и с проектной работой по особым случаям. Проектной работой, итогом которой, помимо собственно решения той или иной штатной проблемы может и должна (уж позволю себе эту надежду) стать рутинизация таковой, с передачей этой рутины в уже устоявшиеся структуры. Если продолжить эту мысль, то можно прийти к идее, что конечной целью работы КЦ может стать ликвидация "ручного управления", которое за два десятка лет стало общим местом всего российского государственного управления.

В-третьих, я не могу не отметить правильность действий. Новая управленческая структура появляется как параллельная, она не происходит из трансформирования чего-либо в недрах текущей системы управления. Весь мой скромный опыт муниципального и корпоративного консалтинга показывает, что работает оно именно так: если целью является сформировать новую систему управления с подразумевающейся большей эффективностью, то новую структуру надо создавать рядом и постепенно переключать на нее функционирование, удерживая качество ее работы и, главное, ее ключевой фокус. "Воспитать Бабу-Ягу в своем коллективе" не получится, такого рода инициативы практически неизбежно гаснут.

Наконец, надо отметить, что результат никак не гарантирован. И дело даже не в отсутствии управленческих компетенций построения такой структуры, положим, они есть – а в том, что вся история так или иначе является политической, поскольку завязана на определенное перераспределение полномочий, финансовых ресурсов, возможности лоббирования и, вероятно, даже сакрального "доступа к Телу". Соответственно, об успехе ее можно судить только как в том анекдоте про блондинку и динозавра – "50 на 50, или увижу, или нет". Но нельзя не отметить того, что это первая на моей памяти попытка совершить сколько-нибудь системное обновление механизма госуправления за полтора десятка лет.

Опубликовано 28.02.21 на портале Бизнес-Онлайн, Казань.