О стратегиях и проектах

Хотели как лучше, получилось как всегда.

– Виктор Черномырдин

"Не ждали". На минувшей неделе произошло странное, внезапное и неожиданное событие: на инвестиционном форуме в Сочи премьер-министр Дмитрий Медведев объявил, что распоряжением Правительства за №207-р была утверждена Стратегия пространственного развития до 2025 года (СПР). То самое многострадальное произведение отечественного фундаментального проектирования, которое, на моей памяти, не получило практически ни одного сколько-нибудь значимо позитивного отзыва, было включено в богатый список российских государственных документов ключевого характера. На этом моменте неминуемо возникает вопрос об удивительности и необычайности всей этой истории – и именно его мы сейчас кратко коснемся.

Изначально СПР готовилась в рамках деятельности по реализации 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", который был принят в июне 2014 года. Год спустя, в августе 2015 года, появилось постановление Правительства №870 о содержании, составе, порядке разработки и утверждения СПР, и тогда же началась некоторая предварительная работа по созданию первой версии СПР. Что тогда получалось – сказать сложно, поскольку документ, скажем так, менял коллектив авторов, с логичными последствиями для него самого. Важным здесь, однако, является то, что более-менее современную форму СПР стала обретать лишь где-то с год назад – через полгода после того, как позицию директора департамента планирования территориального развития занял (пусть и с приставкой "врио") Алексей Елин.

С первыми результатами всё оказалось, однако, не очень. Первая условно-открытая версия СПР появилась в марте прошлого года, собственно говоря, именно с ней в качестве базы и проводился первый круглый стол в Совете Федерации. Алексей Елин тогда рассказал сенаторам, что одним из фокусов разрабатываемой стратегии является выделение точек (локусов) роста. Число их на тот момент было 27, из которых 22 агломерации, остальное же – ресурсные центры и сельскохозяйственные районы. Помимо этого, говорилось ещё и о развитии инфраструктуры всех видов и сортов, от транспорта до энергосетей и сотовой связи, а также о специализации отдельных территорий. Всё это было подвергнуто довольно жесткой критике со стороны сенаторов: по их мнению, слишком серьезная опора на агломерации является неправильной и что она может привести к разрушению экономики страны. Можно, помимо этого, предположить, что критика была вызвана ещё и недостаточным вниманием к долговременным проблемам страны и действующей системы расселения – нехватке денег на уровне регионов и муниципалитетов, пустеющим малым городам (и проблеме моногородов, утерявших ключевое предприятие, как частному случаю), социально-демографическим тенденциям перетока населения по маршруту "деревня – райцентр – облцентр – город-миллионник – столица" и так далее. В общем, всем проблемам пространственного развития вместе взятым, более того, рискну предположить, что от СПР ожидали своего рода панацеи для решения всех этих проблем, в формате "ставим задачи и решаем их".

Так или иначе, работа по совершенствованию СПР продолжалась силами соответствующего департамента МЭР. Также свои коррективы к СПР предложил НИЦ "Неокономика" и партнеры –   архитектурно-градостроительное экспертное сообщество, также был проведен целый набор соответствующих мероприятий. Предложения эти в целом, были услышаны, но логика создания документа такого масштаба имеет свои законы. Следующий пункт истории с СПР был в конце июня, когда в СФ прошли парламентские слушания по вопросу разрабатываемой стратегии. Уровень слушаний был очень высоким – на них председательствовала спикер СФ Валентина Матвиенко, третий человек в российской иерархии. Стратегия же была опять раскритикована, причём с разных позиций (включая тот самый упор на инфраструктурные проекты) – и в этом смысле история повторилась, явно было видно желание заложить в неё подход "за всё хорошее и против всего плохого" и получить на выходе универсальное решение.

Ещё один всплеск активности был в августе прошлого года. В середине месяца актуальная версия СПР стала достоянием широкой общественности – и пресса немедленно. запестрела негативными отзывами, опять же с разных позиций. Так, регионами была принята в штыки идея переформирования территориальной ткани страны в 14 макрорегионов; думается, причина здесь в том, что трансформация такого рода неминуемо повлечет за собой изменения в денежных потоках и ухудшение положения региональных элит. Кому-то не понравилась идея "управляемого сжатия" (пусть даже со всеми оговорками) депрессивных моногородов. Критиковалось также отсутствие отраслевой конкретики (хотя место ли ей в документе такого уровня?), кроме того, многие регионы крайне негативно высказались относительно приписываемых им возможных вариантов "эффективной специализации". Завершилось это обсуждением СПР в Общественной палате РФ, где присутствовали не только эксперты, как на апрельском круглом столе, но и представители различных госструктур, публицисты, отраслевики и так далее. Стратегию разгромили в пух и прах, обрушились на Елина и его команду ("вы испортите себе карьеру!"), но сошлись на том, что она, несмотря ни на что, будет принята. Выглядело это, в целом, забавно и печально одновременно.

Но вот дальше с этой историей начались странности. Принятие СПР было изначально намечено на сентябрь-октябрь прошлого года, а после принятия – начало разработки уже конкретных мер на основе этой самой СПР. Очевидно, этого не произошло. СПР продолжала дорабатываться в тихом незаметном режиме, в прессу периодически просачивались инсайды на тему того, что "вот-вот её примут", но всё внимание и весь фокус были переключены на новую игрушку. Таковой была очередная версия майских указов, которые, в отличие от непонятной квази-теоретической СПР, к этому моменту стали плотно обрастать конкретикой, причём в фундаментальном (для нынешней России) аспекте – предполагаемым финансированием. Стратегии, соответственно, общее внимание уделялось по остаточному принципу. Ситуация усугубилась в октябре, когда предполагаемые в рамках указов изменения не только приобрели статус национальных проектов, но и получили подготовленные правительством паспорта; дюжина их была внесена в Совет по стратегическому развитию и национальным проектам при президенте России. Слухи о том, что СПР будет тихо отправлена в мусор, перемежались другими – о том, что СПР всё же будет доделана и принята, ибо этого требует 172-ФЗ и лично Владимир Путин. Вторые оказались правы – и на истекшей неделе произошло и принятие СПР, и презентация целевых показателей и основных результатов национальных проектов, число которых, кстати говоря, увеличилось на единицу, когда к "майской дюжине" добавился еще один, посвященный магистральной инфраструктуре, а заодно – самый дорогой по предполагающимся тратам.

Сама по себе финальная версия СПР претерпела не особо значительные изменения в сравнении с предыдущими версиями. Так, число предполагаемых макрорегионов сократилось с 14 до 12. Кроме того, были несколько доработаны списки перспективных сфер деятельности, приложенных к каждому региону страны, исчезло "управляемое сжатие", были, вероятно, и какие-то иные косметические изменения. В целом СПР сохранила свой приобретенный вид "за все хорошее и против всего плохого", с очевидными проблемами реализуемости.

Об этом, опять же, разговор отдельный. Так, 8 глава СПР посвящена именно механизмам её реализации, в ней говорится о плане реализации стратегии (который надо сделать и утвердить), о требованиях к исполнительной власти в регионах посчитать, учесть и вычислить кучу всего, о необходимости создать и утвердить план развития сельских территорий, о требовании создавать и утверждать стратегии социально-экономического развития регионов, и, самое главное, о том, что положения  СПР учитываются  при  разработке  и  внесении изменений  в  национальные  и  федеральные  проекты  (программы) РФ. Иначе говоря, никакой конкретики за СПР не стоит, эту конкретику надо разрабатывать, после чего как-то пристыковывать её к вышеупомянутым нацпроектам, основанным на майских указах.

Итого, вроде как имеем две программы. Теоретическая СПР, лишенная конкретики и лишенная денег на реализацию – и куда более прикладной набор нацпроектов, которые уже в первом приближении посчитаны по деньгам и целям, и тем самым вызывают живой интерес. Особо отмечу, что я не буду сейчас касаться вопроса их фактической реализуемости – в конце концов, историю российских мегапроектов я уже рассматривал чуть более полугода назад, и на сей раз, в отличие от прошлого, ведомство Алексея Кудрина создало отчетный сайт, на котором можно прямо видеть прогресс реализации нацпроектов во всем его красе и величии. В любом случае, очевидно, что в этом неофициальном "состязании программ" нацпроекты побеждают с огромным отрывом.

На мой взгляд, СПР сейчас напоминает бесславную "Стратегию-2020", которая изначально разрабатывалась в 2006-2007 годах с привлечением широкого круга экспертов и обещала златые горы – квартиры по 100 кв.м. на семью, средние пенсии по три прожиточных минимума, ряд инновационных кластеров на территории страны и так далее. Забавность ситуации заключается в том, что разрабатывалась она в самые что ни на есть тучные года, а принята – в ноябре 2008 года, когда нефть рухнула втрое, посыпался фондовый рынок, затряслись банковский сектор и строительная отрасль, а правительство принялось щедрой рукой раздавать деньги, спасая системообразующих игроков. Иначе говоря, уже тогда было понятно, что все эти обещания и надежды ничего не стоят, ибо резко и капитально изменилась внешняя обстановка, но программа всё же была принята, ибо надо же как-то завершать весь этот труд, пусть даже он перестал отражать реальность. Ситуация с СПР схожа, она, на мой взгляд, была принята, дабы закрыть историю и удовлетворить требованиям 172-ФЗ, а потом положить в долгий ящик.

Тем временем пространственная трансформация в РФ будет идти своим чередом. Малые города будут продолжать пустеть, люди будут стремиться к столицам, а способный хоть как-то удержать это тонкий ручей федеральных денег будет обусловлен сложнодостижимыми KPI. В общем, всё как всегда.

Опубликовано 17.02.19 на портале Бизнес-Онлайн, Казань.