Рубильник для США

Уходя, гасите свет!

– Лозунг с советского плаката

Неработающее правительство и сидящий по домам целый сонм федеральных чиновников, силовиков и просто служащих – само описание вопроса в такой формулировке выглядит и звучит как нечто невероятное для жителей России. Чиновники должны непрестанно бдить и управлять, силовики – не смыкая глаз защищать от врага внешнего и внутреннего, служащие – исполнять прямые повеления свыше, не относящиеся к ведению региональных органов власти. Иное кажется невероятным, а прекращение работы прямо становится эквивалентным хтоническому бедствию – разрушению государства. Но, как это ни удивительно, именно такой процесс шатдауна (от англ. shutdown – закрытие) сейчас происходит в США, которые, несмотря ни на что, разваливаться не собираются, хотя и приятной (и даже нормальной) эту ситуацию тоже назвать никак нельзя.

Итак, шатдаун, оно же "приостановка работы правительства". В США это регулярное явление, достаточно сказать, что текущий шатдаун является 20-м по счету за последние четыре десятка лет, при этом он побил все рекорды по длительности. Для сравнения, при Рональде Рейгане данное событие случалось 8 раз, его длительность никогда не была более 3 дней. Кроме того, схожие события бывают в США и на уровне отдельных штатов, хотя и более редко, даже несмотря на то, что штатов в США полсотни штук – на одно федеральное правительство.

Связано событие шатдауна с т.н. "актом против дефицита" (Antideficiency Act – ADA), американским законом, который, в предварительной версии, существует ещё с 1870 года. Суть закона ADA заключается в запрете для федеральной исполнительной власти заключать контракты, которые не профинансированы. Принят этот закон был по итогам Гражданской войны в США, после того, как стало понятно, что некоторые ведомства федеральной исполнительной власти (в частности, военные) приобрели привычку целенаправленно тратить все выделенные Конгрессом деньги задолго до завершения фискального года. Расчет в этом случае был простой – чрезмерные траты средств, вплоть до полного исчерпания финансовых запасов, фактически вынуждали Конгресс выделять дополнительные средства, изыскивая их всеми способами – чтобы не допустить прекращения предоставления федеральных услуг либо же срывать исполнение заключенных контрактов. Полноправным законом ADA стал с 1884 года, а в 1950 и 1982 годах он был изменен, получив пакеты поправок, которые делали его более актуальным текущему историческому моменту.

Соответственно, именно необходимостью исполнять ADA и были обусловлены шатдауны всех этих лет, хотя причины, фактически приводящие к активации данного закона, бывали совершенно разные. К примеру, в 1983 году имел место шатдаун длительностью в один день, причина его заключалась в том, что Конгресс принял проект бюджета на день позже начала финансового года. Ровно та же причина была у 16-дневного закрытия правительства в 2014 году, в каденцию Барака Обамы, проект бюджета был задержан из-за серьезных разногласий между двумя палатами парламента относительно сроков начала медицинской реформы Обамы. Вместе с тем, ситуация шатдауна может возникнуть, если Конгресс по каким-либо причинам откажется одобрять просьбы правительства о дополнительных ассигнованиях. Опять же, обычно просьбы такого рода подаются для проведения трат вроде оказания помощи при стихийном бедствии, и с их одобрением (в переводе на российскую почву: внесение поправок к закону о бюджете) проблем не возникает.

На сей раз, однако, коса нашла на камень: в конце декабря  Дональд Трамп потребовал выделения суммы размером в $5,7 млрд. на строительство стены между США и Мексикой. Данное сооружение призвано заметно ослабить приток нелегальных мигрантов, наркотрафик и тому подобные вещи – хотя, к примеру, большая часть наркотиков перехватывается на легальных постах. В любом случае, далеко не всем в Конгрессе это строительство по душе, нижняя палата его сейчас контролируется демократической партией – и она фактически заблокировала данную инициативу, чем и инициировала шатдаун, поскольку исполнительная власть в лице Трампа от этого проекта отказываться не намерена.

При этом обе стороны конфликта уперлись весьма жестко. Так, Нэнси Пелоси, спикер Палаты представителей, прямо назвала эту инициативу "аморальной, дорогой и неэффективной", по ее словам, такого мнения придерживается большинство членов Демократической партии. Дональд Трамп со своей стороны заявил, что готов поддерживать работу правительства и ведомств в состоянии шатдауна в течение месяцев или даже лет – пока Конгресс не одобрит выделение денег на строительство стены. Кроме того, от Трампа прозвучала угроза, что он может объявить состояние чрезвычайного положения (опять же, в полном соответствии со специальным законом), что расширит полномочия и позволит таким образом выбить финансирование для строительства стены, но это, в свою очередь, будет чревато судебным иском от Демпартии относительно легальности этого гипотетического действа. В любом случае, нельзя сказать, что это пустые слова – повод выглядит натянутым, но с 1976 года, когда принимался соответствующий закон (National Emergencies Act), ЧП объявлялось 31 раз. Иначе говоря, механизм есть – и он вполне работает.

Впрочем, это, безусловно, экстремальный вариант. Пока работа идет в другом направлении – в попытках договориться, найти взаимоприемлемый (или, точнее, взаимонеприемлемый) компромисс. Так, Трамп предлагает продлить на три года статус поддержки для DACA ("легализованных" детей-мигрантов, их число оценивается в 700 тыс. человек из общего числа в 3,6 млн. тех, кто моложе 16 лет), также было предложение продлить поддержку беженцев, обитающих в США в рамках программы TPS (Temporary Protected Status). Демократы не поддаются – стена остаётся в прямом смысле слова камнем преткновения, и по этому вопросу ни одна из сторон уступать не хочет.

Страдают от этого те самые федеральные служащие, чиновники и военизированные структуры, общее число людей, которые сейчас сидят без зарплаты, оценивается в 800 тыс. человек. Примерно половина из них может, по имеющимся регламентам, вообще не выходить на работу в такой ситуации, но другая половина такой возможности лишена. В число их входят специалисты, ответственные за критические элементы американской социальной инфраструктуры: персонал тюрем, диспетчеры воздушных судов, федеральные (не уровня штатов) пожарные, береговая охрана и так далее. Деваться им некуда, многие из них небогаты и живут от зарплаты до зарплаты (о подобных случаях жалостливо пишет USA Today), им оказывают помощь разнообразные НКО – но в целом ситуацию это не меняет. Более того, в социуме, не только среди федералов, зреет вполне внятное недовольство сложившейся ситуацией, и канализуется оно именно в сторону Трампа – который это отлично чует и буквально несколько часов назад отметился обращением к нации. Впрочем, в какие-либо договоренности это пока никак не вылилось.

Вообще говоря, это тот самый случай, когда сложно сказать, как именно ситуация будет развиваться дальше. Стабильность явно поколеблена, потери от шатдауна скоро сравнятся со стоимостью самой этой стены, а отдельные голоса утверждают, что максимальную выгоду от шатдауна получили Россия и Китай, и уже поэтому всю эту историю надо заканчивать как можно скорее. С другой стороны, вся американская политическая система в принципе существует в рамках институционализированного конфликта, он заложен в саму её суть, и именно он остаётся главной движущей силой, даже с учетом явного и тайного лоббизма, игр спецслужб и так далее. Конфликт, переговоры, поиск компромисса – всё это выглядит очень сложно и избыточно в сравнении с той или иной формой авторитарного патернализма, но, судя по мощи в планетарном масштабе, данный путь уж точно заслужил право на существование.

Опубликовано 20.01.19 на портале Бизнес-Онлайн, Казань.