Комментарий к статье "Правительство готовится к масштабной реформе системы управления"

Текст ниже является комментарием на статью, опубликованную в издании «Ведомости», под названием «Правительство готовится к масштабной реформе системы управления». Поскольку мы уже высказывались по поводу административной реформы, то рекомендуем ознакомиться со статьей «Административная реформа в России: причина провала с позиций неокономики».

Идея реформы системы госуправления и перехода от ручного управления к проектной работе через центр реформ интересная и нужная, однако эта идея административной реформы в России далеко не нова.

Для начала хотелось бы отметить, что административная реформа, начатая с Указа Президента №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 2004 года, идет, а точнее сказать, вяло тянется, до сих пор. И комментариев, статей и аналитики как на тему самого содержания реформы, так и ее результатов написано очень много.

Чтобы оценить новое (а на самом деле старое) начинание, надо напомнить о том, почему и как была затеяна реформа в начале двухтысячных.

1. И сразу же хочется сказать о роли в этом деле нынешнего и тогдашнего президента Владимира Путина. Нынешнюю реформу Греф предлагает проводить под «патронажем» президента, по крайней мере, по его мысли центр реформ задуман при президенте. Причем вроде бы с целью освободить его от ручного и хаотичного управления страной через поручения (Хорошее начинание, которое позволило бы при благоприятном исходе освободить ценное время президента для стратегического управления страной. Правда, сами чиновники не верят, что такое возможно, настолько он привык к выстроенной вертикали).

Стоит вспомнить, что больше 10 лет назад в 2003 –2005 гг. самый радикальный период  административных преобразований проводился с подачи Путина. Тогда он поставил проведение административной реформы, наряду с задачей по удвоению ВВП, в число приоритетов в своей предвыборной кампании по избранию на второй срок.

Вот и сейчас, как справедливо указано в статье, начинается большой электоральный цикл, и снова нужна позитивная экономическая повестка и политическая воля. История повторяется спустя почти 10 лет.

 Однако вне зависимости от итогов реформы, вне зависимости от экономических и политических условий при ее старте более 10 лет назад и этих же условий сегодня, возникает вопрос: почему президент и его администрация, который провалил свою же реформу, не провалит ее снова? Что принципиально изменилось?

А принципиально изменилась только экономическая ситуация. В начале 2000-х гг. российскую экономику ждало повышение цен на нефть и в целом благоприятная макроэкономическая конъюнктура, хотя тогда вопрос об эффективности конечно был, и потому реформа была не столько жихненной необходимостью, сколько следованием западной моде и желанием вступить в клуб развитых стран (во время первого срока Путин проводил политику на  сближение с Западом и с США).

Сегодня же мировая экономика переживает депрессию (а не кризис, как пишут многие эксперты) без видимых перспектив на рост в обозримом будущем. Россия уже сегодня сталкивается с бюджетным кризисом, сокращением расходов на социальную сферу, управленческим хаосом, и всем тем, что создает действительно острую необходимость повышения эффективности управления и проведения административной реформы.

2. Второй вопрос возникает в связи со структурой самого центра управления реформами. Если основной задачей центра является устранение ручного управления деятельностью правительства через поручения президента, то почему председателем комиссии является президент, а его заместителем премьер-министр? Как такая структура поможет устранить противоречие фактически между президентом и премьером? Этот подход изначально методологически тупиковый. Если задача, как ее ставит Греф, именно такая, то центр должен строиться на принципах сдержек и противовесов, внутренней конкуренции. Реформирование Сбербанка как коммерческой структуры не то же самое, что реформирование нашей российской государственной системы (которая даже не слон на танцполе, а очень большой противоречивый внутри себя слон на очень большом запутанном танцполе). У этих двух систем разные основания и цели, а у работающих в них служащих разные мотивы.

3. Далее хотелось бы коснуться вопроса о министерствах и об идее «повышения эффективности министерств по пяти-семи ключевым показателям (KPI) и координации приоритетных проектов».

Изначальная идея российской административной реформы по сути копировала английскую реформу и состояла в том, чтобы переструктурировать систему органов исполнительной власти и оставить федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции между ними предполагалось разделить следующим образом:

– министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также осуществляют координацию и контроль деятельности федеральных агентств и служб;

– службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;

– агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом.

Эта система задумывалась не как иерархическая и вертикальная, а как скорее горизонтальная и основанная на равноправном и полуавтономном взаимодействии равнопоставленных государственных органов. Так же новая структура должна была стать более четкой и эффективной в смысле распределения полномочий.

Эта система при условии правильного и постепенного внедрения могла бы быть очень эффективной с точки зрения скорости обработки информации, изменения законодательства, его исполнения и контроля за его исполнением, экономической и управленческой эффективности. По крайней мере опыт других стран говорит именно об этом.

Однако эта реформа провалилась, поскольку 1. государственная бюрократия привыкла к функционированию в рамках традиционной иерархии, 2. продумать и рутинизировать сразу  весь процесс работы государственной машины было невозможно, уровень ручного управления должен был быть уменьшен постепенно. Служащих министерств и ведомств необходимо было обучать работать в новой системе, нужен был новый документооборот, другая система мышления.

Иными словами, реформа подразумевала глубокие и коренные изменения, что и было необходимо. По сравнению с ней ставящаяся задача «повышения эффективности министерств по пяти-семи ключевым показателям (KPI)» выглядит насмешкой и не более чем косметическим ремонтом.

Кроме того, не совсем понятно, как именно должна работать система KPI для министерств. У министерств разные задачи, полномочия, бюджет. Кроме того, не надо забывать, что между министерствами всегда идет ведомственная борьба (и вдобавок к этому еще бюрократическая борьба внутри самих министерств), которая неизбежно повлияет на любые количественные расклады. Рассмотрим пример. Пусть министерству здравоохранения ставится ключевой показатель «уровень рождаемости», который надо, конечно, повышать. Но на этот показатель неизбежно повлияют экономические показатели и программы типа материнского капитала, социальные выплаты, уровень безработицы, уровень доступности кредитов, в том числе ипотечных, уровень потребительских цен, уровень здравоохранения и доступности лечения. Показатели деятельности одного министерства неизбежно тесно связаны с деятельностью других министерств, которые будут бороться за свои ключевые показатели. И все равно мы в итоге возвращаемся к тому, что менять нужно всю систему.

4. Что касается оценки эффективности работы министерств в новой системе и планирования. Предполагается, что премьер-министр утверждает KPI для правительства в целом и для каждого министра, оценивает их эффективность, утверждает планы действий министерств. Но вот вопрос: а кто пишет сами эти планы? И откуда берется уверенность, что те же самые люди, годами писавшие провальные планы (провальные, а иначе зачем понадобилась реформа?), вдруг начнут писать другие планы и эффективно их исполнять, только потому, что им поставили KPI? Судя по всему, схема остается прежней: сами пишем план, сами выполняем, сами оцениваем. Что здесь нового и почему это сработает? Эти вопросы пока остаются без ответа.

5. Еще один вопрос, не самый, правда, существенный, а скорее диагностический: зачем отчеты по деятельности министерств предлагать оценивать иностранным экспертам? Почему иностранные эксперты должны разбираться в работе нашей государственной системы лучше, чем мы сами? И почему они вообще должны быть в этом заинтересованы так же, как мы? И неужели у нас в стране не найдется экспертов, которые не смогут сравнить несколько цифр KPI? Мы настолько не доверяем себе, что предлагаем разобраться в наших делах и оценивать нашу работу иностранцам.

Да, разговоры о неэффективной государственной системе и скорейшей необходимости провести ее реформу, идут давно, и они, вне всякого сомнения, правильные. Ситуация в российской экономике заставляет думать о снижении расходов как на бюрократический аппарат, так и на реализацию госпроектов. Но прежде чем приступать к реформе, необходимо сформировать ее теоретические и методологические основы. Административная реформа должна быть основана не на косметических изменениях, а на понимании принципов разделения функций и видов деятельности органов исполнительной власти и внедрении соответствующих позиций в административную систему.  

В любом случае, мы с нетерпением ждем презентации реформы. И конечно, несмотря на всю выше высказанную критику, хотелось бы поблагодарить Грефа и всех, кто вместе с ним имеет смелость ставить вопрос о реформировании системы госуправления на самых высоких уровнях.