Административная реформа в России: причина провала с позиций неокономики

За последние несколько десятков лет большинство из существующих государств в силу ряда политических и экономических причин трансформировались и декларировались как социально-ориентированные. На Западе это явление получило название «государства всеобщего благосостояния» (welfarestate).

На волне экономического роста XIX-XX вв. государство действительно имело экономические возможности последовательно способствовать повышению уровня жизни своего населения (путем принятия всевозможных социальных программ, развития территорий, включения все большего количества населения в экономику и т.п.) – в обмен на политическую лояльность. Иными словами, феномен государства всеобщего благосостояния во многом случаен и стал возможен исходя из политической необходимости, подкрепленной экономическими возможностями. Политические элиты решали свои задачи.

Однако такие государственная политика и идеология внушили людям, что государство всегда будет о них заботиться, и что они даже вправе требовать от государства решения своих  проблем. И до тех пор, пока особых проблем в экономике не было, а шел экономический рост, так оно и было.

С наступлением кризиса 1970-х гг. ситуация изменилась. Стало понятно, что государство устроено таким образом[1], что оно в состоянии только с запозданием реагировать на ситуацию в экономике.

С целью переформатировать структуру государства под решение современных задач и сделать государственную машину более эффективной в странах Запада начались административные реформы.

После развала СССР и во многом с ориентацией на Запад реформа государственного управления  была начата и в России.

Бурно начавшись в начале 2000-х гг., административная реформа в России вяло идет до сих пор. Однако о ней давно уже не говорят и не пишут (разве что специалисты  и студенты вузов соответствующих специальностей). О ней уже и не принято говорить: радикально начавшись и ворвавшись в информационное и политическое пространство, спустя всего несколько лет она так же внезапно из политической повестки исчезла. Административная реформа в России (как во многом и на Западе) провалилась.

Конечно, значительную роль в этом сыграли благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура, несовершенство законодательства, а также непродуманность, размытость целей реформы и ее идеологии. Но прежде всего крах реформы был предопределен недостатком политической воли и сопротивлением самой бюрократической иерархии, вернее объективно присущими ей свойствами.

Тема борьбы с бюрократией, а также попыток функционально отделить «бюрократов» от «политиков» в рамках административных реформ, проведенных в странах Запада и России, заслуживает отдельного большого разговора. Отчасти методологически она была раскрыта в некоторых статьях наших авторов[2].

Конечно, идея административной реформы была гораздо шире и включала в себя многочисленные задачи по преобразованию бюрократического аппарата и снижению бюджетных расходов на его содержание; повышению бюрократической этики и морали; достижению большей открытости в сфере механизмов принятия решений; привнесению элементов частного предпринимательства;  снижению количества госслужащих и повышению качества их работы; прекращению избыточного государственного регулирования; исключению дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти и т.п.

Тем не менее, уделить основное внимание следует именно функциональному разделению органов системы государственного управления, потому как именно нечеткое понимание (часто непонимание) принципа функционального разделения видов деятельности в системе государственного управления во многом и предопределило крах реформы и откат государственного аппарата к исходному состоянию.  

Одним из важнейших открытий неокономики является выделение трех основных видов деятельности: аврально-опытной, рутинной и проектной. Здесь необходимо подчеркнуть, что несмотря на несовершенство выбранных терминов (новый язык создавать всегда трудно, особенно если есть желание, чтобы тебя поняли), существо этих видов деятельности описано достаточно подробно[3].  

Вкратце, аврально-опытную деятельность (сокращённо – АОД) можно охарактеризовать как реактивную деятельность, ориентированную на индивидуальный, пришедший извне запрос, в результате обработки которого у исполнителей появляется опыт решения подобных задач, а также формируется так называемая «матрица АОД»[4];

рутинная деятельность осуществляется в соответствии с четко и однозначно определенными должностными обязанностями, состоит из отдельных операций, которые являются нормируемыми по времени и другим количественным характеристикам,  поддается формализованному контролю;

под проектной деятельностью понимается деятельность, направленная на  создание новой или совершенствование существующей рутины.

При этом подразумевается, что для каждого вида деятельности в системе управления существует своя позиция. Она  должна быть четко выделена и обособлена для лучшего контроля над функционированием всей системы.

Все три вида деятельности так или иначе присутствуют в нашей жизни естественным образом. Аврально-опытная деятельность, по сути дела, является инстинктивной, и именно она  приводит к формированию иерархических систем[5] в том виде, в котором мы к ним привыкли – государственная система и система управления коммерческими компаниями здесь самые яркие образцы.   

Рутинная деятельность также нам привычна: как специфический вид деятельности она выделилась и получила свое распространение в силу процесса технологического разделения труда, когда необходимость сравнительно массового производства чего-либо привела к выделению простых, повторяющихся и нормируемых операций.

Проектная деятельность в управлении также существовала всегда, особенно на этапах становления или преобразования систем управления. Однако, как правило, она носила интуитивный характер, и как отдельный, осознанный, вид деятельности никогда не выделялась.

Исходя из этого, в управленческих структурах никогда осознанным образом не возникало регулярной позиции проектировщика. И хотя такие люди – проектировщики рутинной деятельности – так или иначе появлялись, но когда система ими создана (или реформирована) и функционирует, они выбрасывались за ненадобностью, а сама система рано или поздно скатывалась в режим аврально-опытной деятельности.

В управлении государством (как, впрочем, и в управлении бизнесом) как сложно организованной социальной машиной, в которую постоянно поступает множество разнообразных запросов, преобладает аврально-опытная деятельность. И хотя какое-то количество АОДа просто неизбежно и в краткосрочном плане может быть полезно, в долгосрочной перспективе АОД оказывает разрушительное влияние на систему управления. В предельном случае речь идет о том, что сегодня называется «ручным управлением», когда без личного решения или вмешательства ключевого лица не может быть сделано практически ничего.

С появлением и развитием идеологии социального государства, объем задач перед ним постоянно рос. В связи с этим возрастали уровень бюджетных расходов и уровень государственного долга. Но вместе с увеличением нагрузки на государство, рос и уровень аврально-опытной деятельности, что привело к снижению его эффективности. Начались разговоры о тотальной неэффективности государства и необходимости его реформирования.

На Западе этот процесс шел в 1970-е годы.  Прежняя кейнсианская модель государственного регулирования в экономике испытала серьезный кризис. Этот кризис был связан с общим ухудшением экономической конъюнктуры, спадом, высокой безработицей, ростом дефицитов государственных бюджетов и связанной с этим высокой инфляцией. Кейнсианство не могло предложить рецептов для решения этих проблем, утратив роль ведущего направления экономической теории. На первые позиции вышло неоклассическое направление.

Неоклассические идеологи предлагали возврат к экономической свободе, частной собст­венности, системе свободного предпринима­тельства. Одним из ключевых направлений неоклассической мысли являлось уменьшение самостоятельной роли государства в экономике (а в радикальном изводе – вообще отрицающее самостоятельную роль государства), и, соответственно, сокращение государственной собственности, приватизация экономики, замедление роста правительственных расходов и сворачивание социальных программ.

Применительно к реформе государственного аппарата эта идеология была выражена в концепции так называемого «нового менеджеризма» (развитии сети получастных организаций, которые выполняют на коммерческих, конкурсных началах ряд функций государственных органов), а также новых подходах к структурированию деятельности бюрократического аппарата. Реформа началась в Новой Зеландии (как в стране с очень высоким уровнем социальных расходов), затем перешла в Англию, США, и другие страны Запада.

В английском варианте реформы важнейшим нововведением стало разделение государственного аппарата на три уровня: 1. центры принятия политических решений, занятые разработкой стратегий, 2. исполнительные департаменты, принимающие решения о вариантах реализации этих стратегий (при этом исполнительные структуры переводятся на договорные отношения с центрами принятия политических решений, то есть им предоставляется полуавтономный статус вплоть до возможности их приватизации), 3. частные и полунеправительственные компании-подрядчики, нанимаемые по контракту для выполнения конкретных работ в рамках разработанных на предыдущих уровнях проектов.

Таким образом, итогом реформы должно было стать создание «трехэтажной» системы госслужбы, в которой «первый этаж» стал бы заказчиком работ для остальных. Предполагалось, что система в целом должна была стать более сложной – неиерархической и полурыночной.

Это, во-первых, позволило бы устранить конфликт функций и более четко очертить уровни разделения властей. Во-вторых, такая система сходна с разделением ролей в бизнесе, когда собственник определяет основные направления развития компании и контролирует результаты, а менеджеры занимаются оперативной работой.

Если говорить в целом, то с рядом оговорок идея административной реформы на Западе состояла в том, что государство может и должно быть устроено как большая корпорация, действующая в рыночной среде.

Однако, во-первых, и для государства, и для коммерческой компании до настоящего времени естественной формой управления является иерархия, и АОД с течением времени имеет тенденцию размывать систему управления, и, во-вторых, проведенная реформа госаппарата не имела под собой теоретической основы, а лишь правильные интуиции и стремление, подкрепленное негативной экономической динамикой, поставить работу госаппарта на коммерческие рельсы.

Административная реформа в России является типичным образцом копирования чужой практики, при неимении и непонимании теории. Безусловно, от СССР Россия унаследовала высокий уровень социального обеспечения, что в условиях резко сжимающейся экономики заставило поставить вопрос об эффективности социальной (и не только) политики. Однако реформа сама по себе являлась не столько осознанной и назревшей необходимостью, сколько следованием западной моде и желанием поскорее вступить в клуб развитых стран. Так, в странах Запада реформа обсуждается и идет десятилетиями, а российские реформаторы хотели все успеть за несколько лет.

Российская административная реформа периодизируется по-разному, и её начало можно отнести к 1990-м гг., когда потребовался переход от советского устройства к новому[6]. Однако первые проекты реформы появились лишь в конце 90-х гг.  Ряд идей был отражен в президентском Послании 1997 г. В марте 1998 г. был подготовлен проект Концепции административной реформы, однако на совещании по его обсуждению в Администрации президента было принято решение отложить его реализацию до 2000 г. – до новых выборов.

Но и после выборов новые власти в качестве приоритета выбрали курс на укрепление вертикали власти, образование федеральных округов и введение института полномочных представителей и т.п. 

2003 –2005 гг. с формальной точки зрения можно назвать самым радикальным этапом административных преобразований. Особо следует подчеркнуть, что президент Владимир Путин поставил проведение административной реформы наряду с удвоением ВВП в число  приоритетов в своей предвыборной кампании по избранию на второй срок. 

Ключевым заимствованием российской административной реформы является рассмотренная выше английская идея трехчастной системы исполнительной власти. Эта идея содержится уже в проекте административной реформы, разработанном в 1998 г. группой под руководством Михаила Краснова (предполагавшееся деление включало в себя министерства, службы и надзоры). Затем этот принцип с модификациями и уточнениями был повторен и в других программах (в предложениях Высшей школой экономики в 2002 году и Российского союза промышленников и предпринимателей — в 2003-м)[7].

В соответствии с Указом Президента от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему органов исполнительной власти включены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции между ними предполагалось разделить следующим образом:

– министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также осуществляют координацию и контроль деятельности федеральных агентств и служб;

– службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;

– агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом.

До этого Указа федеральные органы исполнительной власти включали министерства, комитеты, комиссии, службы, агентства, надзоры.

Переводя на язык неокономики, министерства должны были быть ответственными за проектирование рутин, агентства должны были эти рутины исполнять, а службы должны были обеспечивать рутинизированный контроль за исполнением рутин. Эта система задумывалась не как иерархическая, а как основанная на равноправном и полуавтономном взаимодействии равнопоставленных государственных органов. Так же новая структура должна была стать более четкой и эффективной в смысле распределения полномочий.

Этим же Указом №314 была утверждена новая система и структура органов исполнительной власти, установлено число заместителей министра, уменьшено число департаментов в министерствах, в целом сокращено количество чиновников, ведомствам предписывалось составить Положения с взятыми на себя полномочиями.

Однако практически сразу же после этих радикальных изменений в государственной системе начался откат. В других странах стимулы для такого отката тоже существуют, и связаны они со следующим.  

Проектная деятельность, которой должны были заниматься министерства, и которая состоит в написании качественно продуманных нормативно-правовых актов, требует позиции проектировщиков, которые должны заниматься этой работой регулярно. Система же государственной службы (как и система обучения госслужащих) эту позицию игнорирует, а когда она появляется, то страется ее уничтожить. В традиционно иерархически устроенной бюрократической системе преобладает мнение (скорее даже ощущение), что проектировщик должен быть встроен в иерархию. А будучи встроенным в иерархию, он сразу же начинает руководствоваться ее законами и внутренними правилами, достаточно хорошо изученными и описанными. Один из важнейших принципов ее функционирования состоит в том, что именно место определяет человека. А поскольку иерархия сама по себе нацелена на АОД, то не имеет значения, на каком именно месте находится человек: он все равно рано или поздно начнет заниматься АОДом, и продвинется по бюрократической лестнице, если лучше всех себя в такой деятельности проявит[8].

В российских министерствах не существовало других способов работы, кроме как в рамках старой иерархии. Кроме того, продумать и рутинизировать весь процесс работы государственной машины было невозможно, уровень аврально-опытной деятельности должен был быть уменьшен постепенно. И именно здесь было необходимо наличие сильной политической воли, чтобы реформу продолжать. Однако в этом уже не было большой необходимости: выборы были выиграны, бюджетных денег на все хватало, кроме того, начался процесс конфронтации с Западом.

Поэтому министерства постепенно продолжили заниматься аврально-опытной деятельностью, раздувая штаты. А поскольку вся оперативная деятельность, включая управление имуществом, право предоставления государственных услуг и получение на это денежных средств, была  передана в ведение агентств и служб, то министерства постепенно начали добиваться перераспределения полномочий обратно.

Уже в 2007 году (к концу второго президентского срока В. Путина) была принципиальным образом нарушена задуманная структура органов исполнительной власти путем введения двух комитетов: по делам молодежи и рыболовству. А в 2008 году, сразу[9] после избрания на пост Президента Дмитрия Медведева, было проведено максимальное число изменений в существовавшей структуре: в частности, упразднен ряд агенств, а их полномочия переданы профильным министерствам. Фактически, всего за четыре года административная реформа откатилась назад, и была зафиксирована сложившаяся на тот момент структура органов исполнительной  власти. Эта структура продолжает постепенно деградировать под воздействием все увеличивающегося уровня АОДа[10].

Сегодня, во многом в связи с экономическим кризисом, вновь возникают разговоры о неэффективности государства и необходимости реформировать госаппарат. С точки зрения теоретического подхода к управлению, основанного на разделении видов деятельности (и изменения системы управления с иерархической на основанную на взаимодействии равнопоставленных органов исполнительной власти), негативный итог административной реформы в России закономерен, а новая реформа должна быть основана на понимании принципа разделения видов деятельности и внедрении соответствующих позиций в административную систему.