Экономические проблемы муниципалитетов: нерешенные или нерешаемые?

В данной статье дается краткий анализ преобразований, которые происходили в муниципалитетах в 1990-е гг. Особое внимание уделяется процессам, касающимся экономической политики муниципалитетов в эти годы. Целью анализа является выявить причины сегодняшних экономических проблем муниципалитетов.

В итоге в статье выделяются две основные причины:

1. После развала СССР советский механизм, мотивирующий муниципальных чиновников к оптимизации своей работы, исчез, а новый (если не учитывать коррупционные мотивы) не сложился.

2. Население многих муниципальных образований не способно самостоятельно оплачивать все услуги, за предоставление которых отвечает муниципальная власть.

На сегодняшний день у муниципалитетов существует множество экономических проблем: от невозможности найти средства на проведение капитального ремонта сферы ЖКХ и инфраструктуры до зависимости муниципальных бюджетов от трансфертов из вышестоящих бюджетов и неспособности муниципальных властей обеспечить бездефицитный бюджет собственными средствами.

Сейчас эти проблемы бурно обсуждаются на различных уровнях, но конкретного решения пока нет.

Однако для решения проблемы важна не столько она сама, сколько причина, которой она вызвана. Поэтому в данной статье мы постараемся разобрать именно причины возникновения экономических проблем муниципалитетов.

Для того, чтобы понять основные причины проблем муниципалитета, в первую очередь необходимо обратиться к истории и вспомнить, из чего была перестроена новая российская система управления государством, а в частности - муниципалитетами.

В Советском Союзе руководство государством осуществлялось     на     основе   государственных планов экономического и социального  развития. Параллельно с плановым управлением существовала четкая вертикаль власти, в которой каждый нижестоящий уровень был подчинен вышестоящим. Такая система функционирования государства обеспечивала выполнение единой политики на всей территории страны и четкое исполнение указаний центра на местах. Это требовало жесткой дисциплины в  исполнении решений центральной власти и практически лишало муниципальные власти возможности принятия самостоятельных решений.

После развала СССР  муниципалитеты были предоставлены сами себе во всех смыслах, в том числе и экономически. Для обеспечения их самостоятельной деятельности муниципалитетам в распоряжение была дана определенная собственность.

27 декабря 1991 г. в Постановлении Верховного Совета РФ [1] был подробно описан порядок разграничения всей государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. Там же было определено, какие именно объекты будут отнесены к муниципальной собственности.

В их состав вошли: объекты ЖКХ; нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации; объекты инфраструктуры городов; объекты городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства; предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов. Также к муниципальной собственности были отнесены предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

В процессе приватизации часть муниципальной собственности была выкуплена у местных властей частными лицами. По закону  о приватизации [2] могли быть приватизированы   предприятия, цехи, производства, участки, иные подразделения предприятий, выделяемых в качестве самостоятельной хозяйственной единицы; оборудование, здания, сооружения, лицензии, патенты и другие материальные и нематериальные активы ликвидированных предприятий и их подразделений; доли (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ).

О предприятиях социальной сферы и инфраструктуры в законе ничего не говорилось, а значит, они не могли быть приобретены в частную собственность и оставались на содержании муниципалитетов.

Кроме того, специфика тех времен не предполагала заинтересованности частных лиц в приобретении подобных объектов. Тогда приватизировалось в основном та собственность, которая была способна быстро обогатить частное лицо (объекты торговли; заводы, находящиеся в рабочем состоянии и т.п.). Объекты же социальной сферы, культуры, инфраструктуры быстрого обогащения принести не могли по нескольким причинам:

1. К началу 90-х годов уже была достаточно высокая изношенность объектов инфраструктуры в муниципалитетах (дорог, коммунальной инфраструктуры). К концу 80-х годов все проблемы обеспечения этих объектов были отданы с центрального уровня на местный, но денег на их решение не хватало ни в федеральном, ни в региональном, ни в муниципальном  бюджетах.

2. Большинство объектов социальной сферы и культуры также требовали капитального ремонта, который не окупился бы для частных лиц.

3. Для того, чтобы провести капитальный ремонт вышеназванных объектов, частным собственникам нужно было бы вводить высокую плату за предоставление услуг, оказываемых приватизированными ими объектами (школами, больницами, коммунальными службами). Также в эту плату нужно было бы включать всю себестоимость производства социальных услуг, которая сама по себе является не маленькой. Но в этом случае население просто не смогло бы оплачивать необходимые для его существования услуги.  Многие граждане после развала СССР и без того оказались за чертой бедности.

Таким образом данные объекты были нерентабельны, а, следовательно, приобретать их (даже если бы и была допущена такая возможность) никто бы не стал. Люди, у которых тогда была возможность приложить руку к приватизации государственного и муниципального имущества, были заинтересованы в приобретении высокоприбыльных активов, а не в покупке, мягко говоря, проблемных объектов.

В результате содержание таких объектов полностью легло на муниципалитеты (за исключением отдельных объектов социальной сферы, закрепленных за государством), вместе с этим на местный уровень перешли и функции по обеспечению населения социальными и коммунальными услугами. Но если в 1991 году оказание этих  услуг населению не было официально закреплено за муниципалитетом, то в 1995 году, когда был принят закон о местном самоуправлении [3], и были четко определены вопросы местного значения, уже на законодательном уровне было закреплено, что именно муниципалитет должен отвечать за:

1. содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

2. организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

3. организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

4. организацию, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

5. муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения.

Таким образом законодатель передал муниципалитетам функции, для выполнения которых необходимы были достаточно большие финансовые средства. Но где их было взять в фактически разрушенной стране, экономика которой еще толком не сформировалась?

Даже федеральный бюджет не способен был покрывать своих расходов, не говоря уже о муниципальном. Фактически муниципалитеты были поставлены в положение, когда они сами должны были искать средства на свое существование и это при том, что у  населения муниципалитета, которое по идее местного самоуправления должно через налоги финансировать предоставление муниципальных услуг, денег не было.

Параллельно с финансовыми проблемами, на муниципальном уровне существовали важные административные проблемы – последствия резкого перехода с советской системы управления страной (в том числе и экономикой) на совершенно новую систему, в которой значительно повышалась степень самостоятельности регионов и муниципальных образований.

В СССР муниципальные чиновники привыкли во всех своих действиях руководствоваться распоряжениями «сверху» и четко выполнять команды центральных властей. Все задачи им ставились в соответствии с плановой экономикой. Все они были винтиками огромной системы. Они всегда знали, что в центре им разработают задачи, а их функция заключается только в четком исполнении этих задач. При таком механизме работы муниципальным чиновникам не нужно было принимать самостоятельных решений, все за них решали на более высоких уровнях.

С другой стороны встроенность всех уровней власти в государственную вертикаль власти создавала стимулы для работы чиновников всех уровней. Так, муниципальный чиновник знал, что в случае хорошей работы (четкого исполнения указаний «сверху») он может рассчитывать на повышение не только по должностной лестнице внутри муниципалитета, но и по вертикали власти. То есть наиболее старательный местный чиновник вполне мог стать чиновником центрального уровня.

Это было мощной мотивацией советских чиновников к наиболее качественному исполнению всех указаний центра, но не было нацелено на воспитание в этих людях навыков принятия самостоятельных решений. Также никто их не приучил к «зарабатыванию» денег собственными силами.

Но после развала Советского Союза центр, предоставивший им политическую свободу, заставил их еще и думать, как самим добывать средства на существование муниципалитета. При этом старый механизм мотивации к наилучшей работе сломался, а в основе нового был положен единственный стимул – выжить. К такому бывшие советские чиновники, приученные к плановой экономике и стабильному финансированию своей деятельности из центра, не были подготовлены.

Но выживать все же как-то было нужно, а для этого необходимы были деньги.

У муниципалитетов было три способа их получить:

1. Приватизация. Этот способ принес определенные средства в бюджеты. Но регулярно на этом зарабатывать невозможно.

2. Сдача в аренду муниципальной собственности.

3. Повышение налоговой нагрузки.

12 декабря 1991 г. в законе об основах налоговой системы РФ [4] был закреплен достаточно длинный перечень из 22 налогов, устанавливаемых на местном уровне. Среди них были налоги, которые существуют до сих пор, например, такие как налог на имущество физических лиц и земельный налог. Но встречались и довольно нестандартные (сбор с владельцев собак, сбор за право проведения кино- и телесъемок).

Однако даже такое количество налогов не обеспечивало наполняемости местных бюджетов. Уже тогда было очевидно, что налоговая нагрузка находится на критическом уровне и население близко к тому, чтобы начать скрываться от налогообложения. Но федеральная власть вместо того, чтобы подумать об альтернативных способах наполняемости бюджетов, решает еще больше увеличить налоговую нагрузку и дать дополнительные полномочия субъектам и муниципалитетам по введению новых налогов.  В декабре 1993 г. указом президента [5]  региональным и местным властям предоставляется право вводить налоги за пределами установленного  законом "Об основах налоговой системы РФ" списка. В результате стало быстро расти число действующих в России налогов. В период 1994 – 1996 гг. в 24 регионах были введены местные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством. Среди вводимых налогов были: налог на содержание излишнего поголовья дойных коров (Башкирия), налог за использование иностранных алфавитов в названиях предприятий (Курская, Липецкая, Орловская области), налог за освещение фасадов зданий (Московская область), налог за проезд по автодорожному мосту (Саратовская область) и др. По различным оценкам их количество к 1996 г. достигло 200.

Но и это не помогло местным бюджетам. Несмотря на избыточное количество налогов, местные бюджеты не преодолели дефицитов. Налоговая "свобода" привела только к ухудшению налогового климата. Большинство местных налогов относилось к числу "раздражающих" и не оправдывало даже затраты на их сбор.

Муниципалитеты, вынужденные действовать спонтанно,  получали доходы, как могли, не задумываясь о последствиях своей политики. Главное для них было наполнить бюджет сейчас. Как их будут платить предприниматели и способны ли вообще налогоплательщики тянуть тяжелую налоговую нагрузку, их не интересовало.

Более того, им не нужно было отчитываться перед центром за вводимые налоги (самому центру тогда было не до муниципалитетов), их главной целью на том этапе было выживание.

В таких обстоятельствах чиновники решили реагировать на проблемы по мере их поступления. Нет денег – значит надо их найти. Подействовали сиюминутные меры (вроде увеличения количества налогов) – хорошо. Прекратят действовать, тогда уже можно будет подумать о других механизмах, способствующих наполнению бюджета.

Но такие принципы в области налоговой политики привели к тому, что у населения сложилось отрицательное восприятие местных властей. Усугубило это восприятие то, что, несмотря на высокие поборы, муниципалитеты не обеспечивали высокого качества услуг, за которые они были ответственны (образование, здравоохранение, дороги, ЖКХ и т.д.).

По факту они не выдержали экзамена на самостоятельность, и вынудили федерального законодателя принимать меры по сокращению их свободы.

18 августа 1996 г. Б. Ельцин своим указом [6] отменил возможность вводить налоги, не предусмотренные федеральным законодательством. И с 1 января 1997 г. перечни региональных и местных налогов и сборов, установленные федеральным законом, снова стали закрытыми и не подлежащими расширению на территориальном уровне.

Это стало отправным пунктом для сокращения финансовой независимости муниципалитетов и дальнейшему ужесточению государственного  контроля над местными бюджетами.

После 1997 года началась серьезная реформа налоговой системы, в результате которой осталось только два местных налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц.

В совокупности эти налоги на сегодняшний день обеспечивают максимум 15% местных бюджетов, остальная часть финансируется за счет трансфертов из государственных бюджетов и отчислений от федеральных и региональных налогов (процент отчислений регулируется по отдельным налогам Бюджетным кодексом РФ, по другим – законами субъектов).Это не просто не дает муниципальным властям финансовой независимости от вышестоящих уровней власти, но и ограничивает их в принятии политических решений. Их возможность пользоваться налоговыми инструментами регулирования сводится до минимума. Налоги, которые закрепила за ними федерация, не позволяют муниципалитету выполнять все свои функции, и даже если будут повышены ставки по ним, это не принесет существенных результатов. Получается, что население, которое платит эти налоги, не обеспечивает свой муниципалитет достаточным количеством финансов на оказание ему всего круга местных услуг.

Такая ситуация фактически делает муниципалитеты заложниками федеральных и региональных органов власти, от которых зависит, сколько средств получит муниципалитет в следующем году. Перед ними ему приходится отчитываться за расходование основной суммы бюджета, финансируемой за счет трансфертов. К ним приходится идти с объяснениями дефицита бюджета и просьбами покрыть этот дефицит. В результате череды реформ и развития муниципального законодательства местные администрации стали не независимыми органами местного самоуправления, а подчиненными региональных и федеральных бюджетов. Это во многом повлияло на политику их поведения и управления муниципалитетом. Главным для них стало не добиваться повышения своих собственных доходов, а создавать условия, при которых можно получить большее финансирование из центра.

Сейчас у муниципалитетов нет никаких стимулов в развитии налоговой базы на своей территории. Им нет необходимости увеличивать собственные доходы, так как при грамотном обосновании своих расходов, они могут рассчитывать на деньги региональных бюджетов. Также у самих муниципальных чиновников нет мотивации к более качественной работе и разработке реальных программ для решения проблем муниципалитетов.

Кроме того, при увеличении доходов муниципального бюджета или профицита бюджета, местная администрация может лишиться помощи сверху или даже будет вынуждена отдать часть заработанных профицитных средств в вышестоящий бюджет.

На самом деле положение зависимого от вышестоящих властей органа совсем не смущает многие муниципалитеты, а напротив вполне их устраивает. Ведь оно дает ряд преимуществ:

1. Можно оправдывать перед населением отрицательные результаты своей работы постоянной нехваткой денежных средств.

2. У вышестоящих уровней власти (в основном у субъектов РФ) под такие оправдания можно выбивать дополнительное финансирование. Более того, их можно даже шантажировать, говоря, что если они не предоставят достаточного финансирования, муниципалитет не сможет обеспечить своих основных функций, а, значит, не удовлетворит потребностей населения, которое с жалобами пойдет на региональный уровень - тогда властям субъекта, а не муниципалитету, придется объясняться с людьми.

Кроме того во многих муниципалитетах происходит консолидация местных элит с партийными (в основном входящими в правящую партию). Яркий пример тому то, что многие мэры на сегодня входят в «Единую Россию».

 Это дает местным властям еще больше возможностей воздействовать на вышестоящие уровни с целью получения финансирования. Ведь у правящей партии есть множество рычагов воздействия на все уровни исполнительной власти, и, в частности, на их финансовые органы.  

Также консолидация практически уничтожает принципы разделения властей и состязательности властей. Когда исполнительная и законодательная власть сливаются в одну, то исчезает система контроля. Это в свою очередь приводит к безнаказанности чиновников и значительно расширяет их возможности по достижению личных целей, никак не связанных с повышением качества работы самого муниципалитета.

3. Можно не задумываться над формированием бюджета, а действовать по обстановке, исходя из того, насколько щедрым окажется вышестоящий орган власти.

Таким образом, с муниципальных органов снимается ответственность за наполняемость муниципального бюджета, а вместе с этим и ответственность за выполнение их основных функций. Ведь если у муниципалитета нет денег на реализацию своих полномочий, то у него появляются объективные причины их не выполнять.

В 90-е годы такой объективной причиной была невозможность наполнить бюджеты из-за того, что налогоплательщики не платили налогов, то есть они были сами виноваты в том, что муниципалитеты плохо выполняли свои функции (якобы дело было совершенно не в том, что муниципалитеты вели совершенно безграмотную налоговую политику).

Теперь объективной причиной является то, что государственные органы власти вроде как отбирают у муниципальных органов их финансовую независимость и не дают проводить налоговую политику, способствующую наращиванию собственных доходов местного бюджета.

Но что на самом деле мешает муниципальным властям начать реально делать что-то для развития?

Во-первых, это отсутствие стимулов к таким действиям. Муниципальным чиновникам нет никакого резона стараться улучшать качество своей работы. Им и сейчас вполне комфортно существовать на том уровне, на котором они находятся. Таким стимулом могла бы стать возможность карьерного роста до более высоких уровней власти, как это было в Советском Союзе. Но сейчас муниципальные чиновники фактически находятся вне государственной структуры власти и как бы они не старались, попасть в нее для них практически невозможно.

Во-вторых, пока они хотя бы как-то зависимы от вышестоящих уровней власти, они могут сваливать на них все свои неудачи, а как только они начнут использовать реальные возможности по налоговому регулированию или найдут возможность простимулировать граждан заняться самообложением, им придется нести большую ответственность за свои действия.

Еще в 1993 г. американский сенатор Роберт Берт отметил, что «ключевой экономической ролью местного управления является предоставление населению тех общественных услуг, за которые оно готово платить» [9, с.56]. Если население будет само готово полностью оплачивать все услуги и главное осознавать, за что именно оно их платит, то и спрос с муниципалитетов будет уже другой.

Пока между населением и местной администрацией существует как бы негласное соглашение. У одной стороны в этом соглашении постоянно не хватает денег на повышение качества оказания тех или иных услуг, вторая терпит это за возможность платить меньшие суммы в бюджет.

Но тут встает еще один важный вопрос, касающийся уже не столько местных властей, сколько самого населения.

После развала Советского Союза (и даже чуть раньше) начался развал сельских поселений. Колхозы переставали функционировать, сельское население начало переезжать в города за заработками. Села начали «вымирать». Сейчас существует множество поселений, где население ограничивается жителями 10 дворов. Однако вся инфраструктура для таких муниципальных образований, которые когда-то были достаточно крупными, осталась. И местным властям приходится ее поддерживать, так как это входит в социальные обязательства перед населением.

То же самое касается и многих моногородов, в которых перестали функционировать системообразующие предприятия, являющиеся источником доходов для большинства населения.

Фактически такие территории абсолютно не «окупаются». Население, находящееся там и получающее муниципальные услуги наравне с крупными муниципалитетами, не покрывает даже половины затрат на предоставление этих услуг. Такая ситуация еще больше усугубляет все проблемы местных властей. Мало того, что большая часть инфраструктуры требует капитального ремонта, так еще и оказывается, что во многих муниципалитетах этот ремонт окупить будет не то что сложно, а просто не реально. Проще переселить население таких территорий в более крупные муниципалитеты и не тратить денег на их содержание. С точки зрения рынка они просто не конкурентоспособны, а значит должны прекратить свое существование, но это противоречит социальной составляющей вопроса.

Это загоняет местные власти в дополнительную зависимость от вышестоящих уровней, так как основным источником финансирования для них становятся подачки «сверху». И тут уже не идет речи о том, что муниципалитеты просто бегут от ответственности, как в других случаях. Здесь они действительно не могут повлиять на налоговую базу или покрыть расходы с помощью средств самообложения граждан. В то же время они не готовы идти на кардинальные меры по расселению таких муниципалитетов. В итоге данная проблема висит в воздухе и пока, как и многие другие, находится на стадии обсуждения.

Кроме этого, перед муниципалитетами еще с конца 80-х  стоит вопрос о капитальном ремонте большинства объектов муниципальной собственности, на который за 20 лет так и не были найдены средства. Также открыт вопрос о качестве предоставления услуг, за которые отвечает местная администрация уже в соответствии с современным законодательством (образование, здравоохранение, ЖКХ).

Местная администрация, как и 20 лет назад, не может придумать, что с этим делать (в том числе из-за нехватки финансирования), а население не способно на это повлиять (в том числе из-за невозможности за это платить). Повышение налогов сегодня не приведет к существенному повышению наполняемости бюджета, единственное, что в этом случае возможно – возврат налогоплательщиков в тень (яркий пример тому - ситуация с ЕСН).

____________________

[1]Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 года N 3020-1
"О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"

[2] Федеральный  закон от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР"

[3]Закон РФ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

[4] Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы РФ"

[5]Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году"

[6] Указ Президента РФ от 18 августа 1996 N 1214 "О признании утратившим силу п.7 указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N2268 "О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г”

[7] Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

[8] Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт «Восток-Запад». М.: МАКС Пресс, 2001

[9] Управление на местном уровне в развивающихся странах/ Под ред. Анвара Шаха. М.: Издательство «Весь мир», 2004

[10] Бутов В.И., Игнатов В.Г. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. М., Ростов-на-Дону: ИКЦ "МарТ", 2005

[11] Черняк  В.З., Черняк А.В., Довдиенко И.В. Экономика города. М.: КНОРУС, 2010

[12] Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. - http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928(15.02.2011)

[13] Обзор российской системы общественных финансов: Российские муниципалитеты все еще сталкиваются с долгосрочными проблемами. –

http://www.creditrussia.ru/ru/regional/id-499/pg-0 (20.02.2011)