Административная реформа 2.0

За последние два десятилетия в российском административно-управленческом лексиконе сформировался термин техническое правительство. В своей классической форме техническое правительство сложилось после 2004 года. Яркими примерами тому являются правительства М.Фрадкова и В.Зубкова. Правительство М.Касьянова также было техническим, однако в недостаточной мере с точки зрения В. Путина, что, впрочем, было связано не столько с личностью и работой самого Касьянова, а скорее со спекуляциями вокруг его политических амбиций.

Техническое правительство обладает рядом важных характеристик:

во-первых, премьер не претендует в будущем на пост президента, то есть не является потенциальным преемником в глазах элит и населения;

во-вторых, такое правительство должно работать без срывов и скандалов в стиле 1990-х гг., то есть социальные проблемы должны так или иначе решаться (что вполне удавалось в 2000-х гг., как правило, за счет вливания денег). Иными словами, техническое правительство должно справляться с рутиной государственного управления;

в-третьих, такое правительство должно не задавая вопросов быстро и эффективно выполнять важные разовые поручения президента, разбираясь, какие из них действительно важные и срочные;

в-четвертых, техническое правительство живет и действует на основе авторитета президента, а не на своем собственном.

Нужно отметить, что противоположностью техническому правительству является правительство политическое с сильным премьером во главе, которое способно проводить свою политику, имеет собственный авторитет и политический вес, а премьер может потенциально претендовать на место следующего президента. Это правительства В.Черномырдина или правительство В.Путина в 2008-2012 гг.  

На протяжении 2000-х гг. модель технического правительства вполне устраивала В.Путина, поскольку за счет экономического роста и высоких нефтегазовых доходов любые пожелания президента могли выполняться ‒ в рамках имеющихся в распоряжении ресурсов. Более того, кое-какие средства даже удавалось откладывать про запас.

После рокировки в сентябре 2011 г. правительству Д.Медведева также изначально отводилась роль техническое. Однако быстро стало понятно, что это правительство столкнулось с рядом принципиально нерешаемых проблем.

Ключевой такой проблемой стали предвыборные путинские указы, которые помогли ему занять кресло президента и одновременно превратились в камень на шее. В случае президентских указов речь идет не об исполнении разовых поручений, а о системной и масштабной политике, которая требует регулярных бюджетных выплат, сильно меняющих традиционную структуру бюджетных расходов.

О системности и масштабности свидетельствуют регулярные разносы, которые устраивает правительству президент, требуя предоставить графики исполнения поручений, где должны быть указаны индикаторы и показатели, характеризующие их выполнение, а также ввести персональную ответственность за неисполнение поручений.

Некоторые эксперты расценивают президентское требование сформировать график выполнения планов как издевательство: все равно, что расписать график собственных увольнений. В пользу этого же говорит и ожидаемые замедление экономического роста и высокий бюджетный дефицит, а, следовательно, и финансовая невозможность реализовать указы.

К указам можно добавить и многажды отложенную пенсионную реформу: здесь для поддержки системы речь уже идет о трилионных суммах в год и, принимая простые решения сейчас, через 5-7 лет опять придется столкнуться с необходимостью повышать пенсионный возраст, изменять пенсионую формулу и т.д. Сюда же относится и программа перевооружений стоимостью 22 трлн. рублей, срок реализации которой уже пришлось увеличить на четыре года по сравнению с запланированным.

Речь, впрочем, идет не только о недостатке средств, но и об их неэффективном использовании. Наблюдатели обращают внимание на тот факт, что при реализации масштабных проектов (как госпрограмм, так и проектов с государственным участием) значительная часть средств уходит «в пустоту». Это происходит из-за устаревшей системы организации финансирования государственного заказа, не вполне непрозрачной системе государственных закупок, непроработанности критериев оценки результатов программ.

Наличие всех этих проблем, а также невозможность их решения силами существующего правительства иллюстрируется высказыванием ряда министров и их заместителей, а также самого премьера, о готовности уйти в отставку либо о неисключении факта оставки правительста и понимании того факта, что поводов для этого предостаточно.

Судя по недавним событиям, В.Путину уже стало понятно, что правительство, которое будет в состоянии реализовать его указы и другие масштабные госпрограммы и реформы, должно быть не техническим, а реально рабочим. Под рабочим правительством здесь подразумевается его способность принимать и проводить непопулярные, как для населения так и для элит, решения, и полноценно брать на себя ответственность за проводимую политику.

Кроме того, в задачи рабочего правительства будет входить оценка эффективности расходования бюджетных средств и урезание неэффективных расходов, создавая тем самым финансовые резервы для выполнения президентских указов. Вообще говоря, именно это имел в виду Путин, критикуя правительство за его неэффективность[1].

Эта оценка подтверждается и выступлением вице-премьера И.Шувалова на Санкт-Петербургском экономическом форуме, сообщившим, что речь идет не об усилении давления Кремля на правительство (как можно было бы подумать, вспомнив про фактическое создание параллельного правительства в администрации президента, а недавно – еще и предложив ОНФ функции кураторства ряда сфер), а об изменении президентом принципов работы исполнительной власти, а также об изменении взглядов на то, как должно работать правительство[2].

Надо понимать, что речь в данном случае не идет о создании правительства политического, поскольку это бы угрожало стабильности места самого президента в политической и в управленческой системе. Речь идет о необходимости нетехнического, неполитического, а именно рабочего, технократического правительства.

При этом результатом работы такого технократического правительства будет формирование жесткой нормативно-правовой системы, или институционализация административной среды. 

Можно сказать, что на данный момент для серьезного изменения административной политики сложилась относительно благоприятная ситуация. К сегодняшнему моменту накоплен некоторый финансовый резерв и цены на нефть относительно высоки. Это может помочь сгладить возможные негативные социально-экономического характера.

О возможности реформы органов исполнительной власти с правительством в центре в свое время говорили Г.Греф, А.Кудрин, Д.Козак. Речь идет об административной реформе.

Пионерами в проведении системной административной реформы были Новая Зеландия и Великобритания. Основным экономическим стимулом для этого было сокращение бюджетных расходов, в том числе на содержание бюрократического аппарата, основным идеологическим – введение рыночных принципов в работу государственного аппарата и снижение вмешательства государства в экономику.

Итогом администартивной реформы в Великобритании стало[3]:

1. разделение правительственных структур на две категории: а) центры формирования политики и ключевые распорядительные департаменты и б) чисто исполнительные структуры;
2. перевод исполнительных структур на договорные отношения с ключевыми департаментами, то есть предоставление им полуавтономного статуса вплоть до возможности их приватизации;
3. поощрение передачи на контрактной основе ряда функций от исполнительных структур частным организациям, которые находятся под более строгим правительственным контролем и имеют формальный статус полунеправительственных;   

Итогом реформы стало создание «трехэтажной» системы госслужбы, в которой «первый этаж» стал заказчиком работ для остальных. В кадровом отношении сохранилась небольшое количество высших чиновников (около трех тысяч человек), работающих непосредственно с министрами или секретарями[4]. Остальное переведено на рыночные или полурыночные рельсы.

Что касается России, то административная реформа начала разрабатываться здесь с начала 90-х гг. К концу 90-х гг. под руководством группы Михаила Краснова был разработан законченный проект административной реформы.

Идеологически, она лежала в рамках общемировых тенденций на уменьшение участия государства в экономике и социальной жизни. Разработчики, за неимением собственной исторической традиции в стране, так или иначе копировали зарубежные практики. Этому способствовала общая политика государства на выстраивание рыночной экономики и попытки вступления в клуб развитых государств.

Последний фактор сыграл особенно значимую роль с приходом к власти В.Путина. Период 2003-2005 гг. можно назвать самым радикальным этапом административных преобразований.

В соответствии с Указом Президента от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему органов исполнительной власти включены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции между ними предполагалось разделить следующим образом:

1. министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также осуществляет координацию и контроль деятельности федеральных агентств и служб;
2. службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;
3. агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом.

До этого Указа федеральные органы исполнительной власти включали: министерства, комитеты, комиссии, службы, агентства, надзоры. Новая структура должна была стать более четкой и эффективной в смысле распределения полномочий.

Также особое внимание было уделено перспективе оптимизации государственного аппарата и его компактности, что подразумевало сокращение как количества самих исполнительных органов, так и численности их работников.

Однако после этого административная реформа тянулась вяло, и, более того, по некоторым направлениям практически сразу пошел сильный откат назад, например по установленной предельной численности сотрудников – в большую сторону[5].

Можно сказать, что реформа не была доведена до конца. Начали формироваться технические правительства, которые, будучи поддержанными экономическим ростом, не были заинтересованы в дальнейшем реформировании административной системы.

Рассуждая с позиции сегодняшнего дня, можно указать на ключевую проблему, которая не была решена в рамках административной реформы начала 2000-х. С точки зрения президента, оказалась непроработанной система критериев, индикаторов, показателей эффективности работы министерств и ведомств.

Главной причиной этому было, вообще говоря, отсутствие интереса к этой задаче со стороны и президента, и правительства в 2000-х гг. Поскольку введение четких критериев эффективности вступало в противоречие с выбранной тактикой ручного управления. Это, с одной стороны, позволяло вмешиваться в административно-хозяйственную деятельность, а с другой – оставляло свободу действий самим хозяйствующим субъектам. Такая ситуация обеспечивала пространство для постоянного торга, а также коррупции, уже как административно-управленческого фактора.

Все это привело к тому, что из нынешних государственных программ сейчас невозможно понять, эффективно ли расходуются средства, а если нет, то где происходят утечки и как их ликвидировать. 

Сегодня президент, видимо, пытается вернуться хотя бы к постановке задачи выработки критериев эффективности реализации госпрограмм и расходования бюджетных средств.

Помимо указанных мотивов в пользу назревшей необходимости реформы административной системы свидетельствуют и объективные проблемы в экономике. Уже сейчас в мировой и российской экономике фиксируется значительное замедление темпов роста, а по ряду отраслей идет спад.

Поскольку речь идет об исчерпании ресурсов существовавшей  социально-экономической модели, то кризис в России рано или поздно произойдет, либо сам по себе – из-за структурных проблем в экономике, либо вместе с мировой экономикой. 

Ухудшающаяся экономическая конъюнктура кардинально меняет ситуацию, в которой привыкли работать технические правительства.

Нынешнее правительство, судя по всему, уже само поняло, что с точки зрения его внутреннего функционирования кризис начался. Бюджетные проблемы в целом и следующие за этим бюджетные реформы – в частности, перевод большей части расходов федерального бюджета на принципы программно-целевого планирования, контроля и последующей оценки эффективности их использования, – а также ужесточающиеся требования к работе правителсьтва со стороны президента и формирование механизмов общественного контроля за деятельностью правительства – только подстверждают этот факт.

С начала нового 2013 года дополнительных доходов в бюджет не предвидится. Годовой объем доходов примерно соответствует годовому уровню расходов: 24.1% и 23.5% за первый квартал соответственно. Существуют проблемы и с заемом денег: на внутреннем рынке потенциальные покупатели требуют более высокой доходости, а благоприятные условия для займа на внешнем рынке упущены[6]. Ситуация на финансовых рынках неоднозначная, и теперь инвестиционную привлекательность российской экономики придется доказывать. Как это сделать, правда, при ухудшающихся показателях, не очень понятно.

Поэтому смена модели взаимодействия между президентом и правительством, а также преобразования функционирования самого правительства, выглядит неизбежной и, вообще говоря, экономически целесообразной. В случае административных преобразований речь идет, по сути, о стратегии управления страной. 

Это сложная задача, и подразумевает не комплекс отдельных мероприятий, а глубокое преобразование государственного механизма, которое должен инициировать президент.

В противном случае снова получатся полумеры с серьезным негативным социально-экономическим эффектом. При этом ответственность за недоработки и ошибки как правительства, так и всей административной вертикали все больше будет ложиться на президента.