К конкурсу "Открытый муниципалитет"

Без преувеличения можно сказать, что важнейшей частью деятельности органов муниципального самоуправления является формирование логичной непротиворечивой нормативно-правовой базы, регулирующей все сферы жизни самого муниципалитета, а также его связи с внешним миром и организацией жизни на территории муниципалитета.

В задачи экспертов в конкурсе «Открытый муниципалитет» по данному направлению не входила оценка связности, непротиворечивости и полноты нормативно-правовой базы. Это отдельная и на самом деле очень важная задача, поскольку, как показывает практика, культура написания нормативно-правовых документов в России переживает не лучшие времена.

Главной задачей стала оценка структуры представления, наглядности, удобства поиска по базе, удобства организации и доступа к нормативно-правовой базе.

Следует отметить, что в качестве основного и единственного источника при анализе открытости по данному направлению рассматривались только интернет-сайты муниципалитетов, подавших заявки на участие в конкурсе. При этом понятно, что открытость может также обеспечиваться публикацией нормативно-правовых актов в средствах массовой информации, размещением в библиотечных и архивных фондах, специально отведенных для этого местах и т.д.

Формальные требования и критерии открытости деятельности органов местного самоуправления задаются Федеральным законом от 13.02.2009  №8 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее – Федеральный закон № 8-ФЗ).

Статья 13 посвящена перечню информации, размещаемой госорганами и органами местного самоуправления в сети «Интернет». Нам интересны в данном контексте предусмотренные законом следующие позиции о размещении информации о нормотворческой деятельности:

• изданные нормативно-правовые акты, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими;
• тексты проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований;
• административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг;
• порядок обжалования муниципальных правовых актов.

Нужно отметить, что подавляющее большинство сайтов не удовлетворяет даже указанным минимальным критериям, указанным в федеральном законе. В большинстве случаев нормативная база представляет перечень принятых актов в хронологическом порядке, с возможностью просмотра на сайте или скачивания отдельным файлом текста этого акта и приложений к нему, а также поиска по базе. Можно указать как на плюс на тот факт, что на большинстве сайтов вся информация по нормативно-правовой базе собрана в одном разделе, что существенно облегчает поиск документов. Также плюсом является относительно регулярное обновление информации по вопросам законотворческой деятельности.

Следует отдельно подчеркнуть, что публикация проектов муниципальных правовых актов распространена мало и все еще является редкостью. Это, очевидно, затрудняет доступ граждан к процессу внесения изменений в действующее законодательство и препятствует их праву активно участвовать в этом процессе.

Хорошим примером в этом отношении может стать сайт Рязанской городской думы, где проекты решений думы публикуются отдельно. В целом этот сайт можно привести как один из лучших. Например, согласно Федеральному закону № 8-ФЗ, при утверждении перечней информации о деятельности органов местного самоуправления должна быть определена периодичность ее размещения в сети «Интернет», сроки обновления и иные требования к размещению, обеспечивающие своевременность реализации и защиты пользователями информации своих прав и интересов. На вышеуказанном сайте выложено принятое Положение «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Рязанской городской Думы, главы муниципального образования, председателя Рязанской городской Думы», где регулируется периодичность обновления информации, сроки публикации нормативных актов и т.п.

Также Федеральным законом № 8-ФЗ закреплено право граждан присутствовать на заседаниях коллегиальных органов местного самоуправления. То есть должны быть представлены регламенты их работы и иные нормативные правовые акты, обеспечивающие реализацию такого права граждан.

Нужно сказать, что важным фактором открытости муниципального образования является доступ граждан к законотворческому процессу. Одной из форм непосредственного участия населения в обсуждении проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения являются публичные слушания. Далеко не всегда можно найти информацию о назначении, проведении или хотя бы положение о публичных слушаниях даже в крупных муниципалитетах. С примером такого положения можно ознакомиться опять-таки на сайте Рязанской городской Думы.

Следующий важный критерий открытости – порядок обжалования нормативных актов. Информация об этом также представлена на сайтах муниципальных образований нечасто, примеры полного представления можно найти на сайте города Томска или администрации Петрозаводского городского округа. Здесь описаны нормативные правовые акты, ненормативные правовые акты, порядок обращения в суд, производство по делам об оспаривании решений органов местного самоуправления и т.д.

Один из самых интересных по структуре представления нормативно-правовой базы можно назвать сайт города Томска. Здесь кроме муниципальных правовых актов представлены региональные (постановления и распоряжения губернатора и областной Думы) и федеральные законы, в соответствии с которыми выстраивается работа органов местного самоуправления. Помимо этого, указана ссылка на документы Ассоциации Сибирских и Дальневосточных Городов, в которую входит Томск. Таким образом, складывается общее впечатление о выстраивании местной нормативной базы в региональную и федеральную.

Также необходимо коснуться проблем классификации нормативной базы. Как правило, в соответствии с большинством сайтов нормативные акты классифицируются по органу, принявшему акт, и далее – в хронологическом порядке по дате принятия. Это позволяет выделить акты, принятые за определенный период времени, или найти конкретный акт по дате его принятия. Но с точки зрения анализа нормативной базы такой метод не представляется продуктивным. Трудно получить представление о регулировании конкретной сферы ответственности муниципального образования.

Существует много способов классификации: по органу, принявшему акт; по форме акта; по типу акта; по хронологии; по номеру акта; по предмету регулирования. Можно также организовать полнотекстовый поиск. Однако наиболее перспективным вариантом классификации нормативной базы нам представляется классификация по предмету регулирования. Здесь можно и нужно обращаться к «Классификатору правовых актов» (действующий «Классификатор» одобрен Указом Президента РФ от 15.03.2000 г.). Главным плюсом такой классификации, разумеется, является полнота нормативных документов по указанной теме. Из представленных на экспертное рассмотрение сайтов нечто похожее можно найти, например, на сайте села Черноречье Оренбургского района. Здесь нормативная база представлена по разделам: организационные основы местного самоуправления, финансовые и экономические основы местного самоуправления, социальные гарантии граждан и т.п.

Если делать общий вывод по оценке удобства, открытости и наглядности нормативно правовой базы на данный момент, то одним словом открытость можно оценить как посредственную. Часто нормы открытости соблюдаются исключительно как формальность. Если в сфере работы с гражданами и предоставления муниципальных услуг видны ощутимые улучшения, то в сфере представления нормативной базы – есть куда стремиться. Федеральный закон № 8-ФЗ задает здесь только общую рамку, многое оставлено на усмотрение самих муниципалитетов, чем они зачастую не пользуются.

Во-первых, открытость для участия населения в процессе нормотворчества подразумевает принятие положения местного уровня о доступе к информации, доступ к проектам решений органов местного самоуправления, информацию о публичных слушаниях и обжаловании принятых нормативных актов, возможно, организацию экспертного обсуждения и создания для этого специальных интернет-форумов для этих целей.

Во-вторых, сведение различных элементов правовой базы в единую, а также классификация нормативной базы. Например, зачастую находятся в разных разделах Устав муниципального образования, паспорт, бюджет (хорошо, если он вынесен отдельно, но формально это такой же нормативный правовой акт), генеральный план.

В-третьих, хорошей идеей стало встраивание местной нормативной базы в региональную и федеральную, как это сделано на сайте Томска. Это создает впечатление, что муниципалитет не оторван от жизни, а активно взаимодействует с окружающей средой.

В-четвертых, по нашему мнению, хорошим стимулом для взаимодействия с общественностью и повышения уровня правовой грамотности было бы представление на сайте принципов написания нормативных актов, процедур утверждения, контроля насчет соответствия нормативным актам более высокого уровня (а также на связность и полноту), описание коррупциогенных факторов и т.д. Создание такого раздела существенно бы повысило открытость муниципалитетов не только по отношению к гражданам, но и к бизнесу.

Мы не хотели бы предстать перед читателем идеалистами: мы понимаем трудности политического, административного, экономического характера, с которыми сегодня сталкиваются муниципалитеты. Однако на наш взгляд, единственным способом контролировать и развивать подведомственную территорию является повышение культуры законотворчества и повышение качества нормативных правовых актов.

Опубликовано в журнале "Практика муниципального управления" №3, март, 2013 г.