ФЦП: казнить нельзя помиловать

По состоянию на 2012 год в России в общей сложности реализуются 55 Федеральных целевых программ (ФЦП), включающие в себя финансирование развития как отраслей экономики, так и регионов.

На самом деле, ФЦП – это попытка вместо хаотичного затыкания дыр в режиме постоянного цейтнота внедрить нечто вроде «проектного финансирования» на государственном уровне. В отсутствие внятного целеполагания и понимания возможных путей развития страны ни о какой системности речи не идет – ФЦП появляются по мере понимания наличия различных «дыр» – от отставания в технологическом уровне до распада некоторых регионов – как инструмент распределения нефтегазовых доходов бюджета между теми, кто далек от трубы. В то же время хоть как-то упорядочить финансовые потоки надо, отсюда и псевдопроектная ориентация, выражающаяся в виде ФЦП.

Из хаоса управленческих решенийпроистекает разброс тематик самих ФЦП и отсутствие внятных результатов их реализации, помимо бодрых отчетов чиновников об освоении бюджетных инвестиций.

Вспомним многострадальные закупки новейших приборов и оборудования для медицинских учреждений. Помимо тривиальной коррупции мы столкнулись с действительно острой проблемой, о которой разработчики ФЦП подумать забыли – у медицинских учреждений не было финансирования на обслуживание дорогостоящего оборудования, которое из-за этого стояло без дела. Вторая причина простоя нового оборудования крылась в необученности персонала – сотрудники медучреждений, особенно удаленных от центра, банально не умели пользоваться новой техникой.

Собственно говоря, именно такие «мелочи» подчеркивают пожарный порядок принятия программ развития и отсутствие стратегического видения при планировании их реализации.

С другой стороны, глядя изнутри системы, можно сказать, что затыкание дыр, по большому счету, единственный вариант регулирования экономики для страны, находящейся в режиме постоянного «ручного управления».

В некотором смысле ФЦП в нынешних условиях очень похожи на венчурные инвестиции, в которых инвестор (государство) вбрасывает средства в различные проекты (ФЦП), заранее не зная – какой из них выстрелит. Принципиальная разница в том, что венчурный фонд заранее проводит оценку (не суть важно, насколько она реалистична) перспектив проектов и старается максимально контролировать их состояние.

Очевидно, что в государстве, где, например, за несколько сотен проектов по реконструкции и техническому перевооружению предприятий ОПК отвечает 5-10 человек в отделах инвестиций соответствующих департаментов Минпромторга, такая система в принципе невозможна, поскольку отвечающие за это направление чиновники не успевают даже просто собрать и согласовать ворох обосновывающих документов от предприятий, не говоря уже о каком-то сопоставлении заявленных проектов между собой и определении реальной необходимости удовлетворения заявок предприятий и их ранжировании по степени важности.

Как следствие, деньги распределяются веером. Многие предприятия подавали в 2010-2011 гг. заявки «по максимуму», рассчитывая, что если дадут четверть от запрашиваемого, то и хорошо и получив все, что просили, они столкнулись с избытком денег и необходимостью обосновывать нужность ненужных им денег, поскольку если сказать, что «деньги нам не нужны», то директора предприятия по головке не погладят. Вот и получается, что результаты ФЦП развития промышленности, которые еще даже толком не начались, уже вызывают большие вопросы, причем не в части исполнения показателей Минэкономразвития (которые, кстати, придумали через год после начала реализации программы, когда предприятия уже заключили договора – еще не зная, что они должны будут по итогам выполнить), а в части реального эффекта от инвестиций.

Учитывая, что Министерства отвечают за ФЦП только «в части касающейся», получается, что расходование денег по «заявкам страждущих» становится бесконтрольным, в то время как при существующих макроэкономических рисках необходимо постепенно учиться считать деньги. То есть нет регулятора, который в режиме постоянного мониторинга и контроля осуществлял бы распределение денег между различными ФЦП в зависимости от реальных потребностей и ранжирования степени важности проектов. Долгое время своего рода регулятором взаимоотношений ведомств и министерств между собой выступал Минфин – на пике влияния Алексея Кудрина Минфин с ЦБ РФ (превратившимся на тот момент, по меткому замечанию Сергея Степашина, в подразделение Минфина) создали Стабфонд, в который закачивались «излишки» нефтегазовых доходов и, по сути, Минфин в существенной степени определял, кому и сколько давать денег.

По мере раскручивания ситуации с «модернизацией» российской экономики, которая финансируется за счет «фондов развития», растет потенциальная «дыра» в российском бюджете. Социальные расходы, очевидно, также будут расти, поскольку пиковый выход на рынок труда поколения демографического взрыва 80-х уже произошел, и в дальнейшем прирост трудоспособного населения будет замедляться, что грозит увеличением уровня перераспределения нефтегазовых расходов в пользу финансирования ПФР и социальных обязательств бюджета. Таким образом, понятно, что проблем настолько много, что заткнуть все их деньгами невозможно. Отсюда и вся вакханалия с российским бюджетом, устойчиво напоминающего Буриданова осла на перепутье. К слову, мыслится мне, что именно понимание этой бессистемности и невозможности закрыть все деньгами, стало одной из основных причин ухода Алексея Кудрина с поста министра финансов, после чего Минфин стал постепенно превращаться в Минэкономразвития после ухода Грефа – от некогда влиятельного ведомства постепенно отрывают полномочия, превращая его в кошелек властей.

На мой взгляд, при сложившейся ситуации, для систематизации если не процесса развития страны, то хотя бы непосредственно затыкания дыр, и получения от этого хотя бы какого-то положительного эффекта необходимо создание того, что сейчас модно называть «мегарегулятором», а проще говоря – Госплана России, который включал бы в себя стратегическую аналитику, отраслевую составляющую, по сути, межотраслевые балансы на уровне хотя бы ФЦП, ну и, само собой, рычаги влияния на принятие решений, отличные от принципа «барин приедет – барин решит».

В противном случае нас ждет продолжение хаотичного распределения денег по системе с соответствующими «потерями» на всем пути следования финансового потока. В результате будет происходить разрастание пропасти между людьми внутри системы, существенная часть которых, как ни странно, пытается что-то делать и «зрителями», протестующими на всем пространстве от Москвы и до самых окраин.