Новая теория Материалы О нас Приглашение к сотрудничеству Услуги Партнеры Контакты Манифест
   
   
 
Материалы
 
ОСНОВНЫЕ ТЕМЫ ПРОЧИЕ ТЕМЫ
Корея, Ближний Восток, Индия, ex-СССР, Африка, проектная деятельность/проектировщики, аврально-опытная деятельность (АОД), рутина, виды управленческой деятельности, иерархия, бюрократия, национальное государство, инвестиционный климат, фирма, пузырь, Административная реформа, налоги, фондовые рынки, Южная Америка, Великобритания, исламские финансы, золотой стандарт, социализм, капитализм, МВФ, Япония, рейтинги, облигации, бюджет, СССР, наука, ЦБ РФ, рубль, финансовая система, политика, нефть, финансовые рынки, финансовый пузырь, прогноз, евро, Греция, ЕЦБ, кредитование, экономическая теория, инновации, инвестиции, инфляция, долги, недвижимость, ФРС, доллар, QE, бизнес в России, реальный сектор, финансовый сектор, деньги, администрирование
 

Административная реформа 2.0

03.07.2013

За последние два десятилетия в российском административно-управленческом лексиконе сформировался термин техническое правительство. В своей классической форме техническое правительство сложилось после 2004 года. Яркими примерами тому являются правительства М.Фрадкова и В.Зубкова. Правительство М.Касьянова также было техническим, однако в недостаточной мере с точки зрения В. Путина, что, впрочем, было связано не столько с личностью и работой самого Касьянова, а скорее со спекуляциями вокруг его политических амбиций.

Техническое правительство обладает рядом важных характеристик:

во-первых, премьер не претендует в будущем на пост президента, то есть не является потенциальным преемником в глазах элит и населения;

во-вторых, такое правительство должно работать без срывов и скандалов в стиле 1990-х гг., то есть социальные проблемы должны так или иначе решаться (что вполне удавалось в 2000-х гг., как правило, за счет вливания денег). Иными словами, техническое правительство должно справляться с рутиной государственного управления;

в-третьих, такое правительство должно не задавая вопросов быстро и эффективно выполнять важные разовые поручения президента, разбираясь, какие из них действительно важные и срочные;

в-четвертых, техническое правительство живет и действует на основе авторитета президента, а не на своем собственном.

Нужно отметить, что противоположностью техническому правительству является правительство политическое с сильным премьером во главе, которое способно проводить свою политику, имеет собственный авторитет и политический вес, а премьер может потенциально претендовать на место следующего президента. Это правительства В.Черномырдина или правительство В.Путина в 2008-2012 гг.  

На протяжении 2000-х гг. модель технического правительства вполне устраивала В.Путина, поскольку за счет экономического роста и высоких нефтегазовых доходов любые пожелания президента могли выполняться ‒ в рамках имеющихся в распоряжении ресурсов. Более того, кое-какие средства даже удавалось откладывать про запас.

 

После рокировки в сентябре 2011 г. правительству Д.Медведева также изначально отводилась роль техническое. Однако быстро стало понятно, что это правительство столкнулось с рядом принципиально нерешаемых проблем.

Ключевой такой проблемой стали предвыборные путинские указы, которые помогли ему занять кресло президента и одновременно превратились в камень на шее. В случае президентских указов речь идет не об исполнении разовых поручений, а о системной и масштабной политике, которая требует регулярных бюджетных выплат, сильно меняющих традиционную структуру бюджетных расходов.

О системности и масштабности свидетельствуют регулярные разносы, которые устраивает правительству президент, требуя предоставить графики исполнения поручений, где должны быть указаны индикаторы и показатели, характеризующие их выполнение, а также ввести персональную ответственность за неисполнение поручений.

Некоторые эксперты расценивают президентское требование сформировать график выполнения планов как издевательство: все равно, что расписать график собственных увольнений. В пользу этого же говорит и ожидаемые замедление экономического роста и высокий бюджетный дефицит, а, следовательно, и финансовая невозможность реализовать указы.

К указам можно добавить и многажды отложенную пенсионную реформу: здесь для поддержки системы речь уже идет о трилионных суммах в год и, принимая простые решения сейчас, через 5-7 лет опять придется столкнуться с необходимостью повышать пенсионный возраст, изменять пенсионую формулу и т.д. Сюда же относится и программа перевооружений стоимостью 22 трлн. рублей, срок реализации которой уже пришлось увеличить на четыре года по сравнению с запланированным.

Речь, впрочем, идет не только о недостатке средств, но и об их неэффективном использовании. Наблюдатели обращают внимание на тот факт, что при реализации масштабных проектов (как госпрограмм, так и проектов с государственным участием) значительная часть средств уходит «в пустоту». Это происходит из-за устаревшей системы организации финансирования государственного заказа, не вполне непрозрачной системе государственных закупок, непроработанности критериев оценки результатов программ.

Наличие всех этих проблем, а также невозможность их решения силами существующего правительства иллюстрируется высказыванием ряда министров и их заместителей, а также самого премьера, о готовности уйти в отставку либо о неисключении факта оставки правительста и понимании того факта, что поводов для этого предостаточно.

Судя по недавним событиям, В.Путину уже стало понятно, что правительство, которое будет в состоянии реализовать его указы и другие масштабные госпрограммы и реформы, должно быть не техническим, а реально рабочим. Под рабочим правительством здесь подразумевается его способность принимать и проводить непопулярные, как для населения так и для элит, решения, и полноценно брать на себя ответственность за проводимую политику.

Кроме того, в задачи рабочего правительства будет входить оценка эффективности расходования бюджетных средств и урезание неэффективных расходов, создавая тем самым финансовые резервы для выполнения президентских указов. Вообще говоря, именно это имел в виду Путин, критикуя правительство за его неэффективность[1].

Эта оценка подтверждается и выступлением вице-премьера И.Шувалова на Санкт-Петербургском экономическом форуме, сообщившим, что речь идет не об усилении давления Кремля на правительство (как можно было бы подумать, вспомнив про фактическое создание параллельного правительства в администрации президента, а недавно – еще и предложив ОНФ функции кураторства ряда сфер), а об изменении президентом принципов работы исполнительной власти, а также об изменении взглядов на то, как должно работать правительство[2].

Надо понимать, что речь в данном случае не идет о создании правительства политического, поскольку это бы угрожало стабильности места самого президента в политической и в управленческой системе. Речь идет о необходимости нетехнического, неполитического, а именно рабочего, технократического правительства.

При этом результатом работы такого технократического правительства будет формирование жесткой нормативно-правовой системы, или институционализация административной среды. 

Можно сказать, что на данный момент для серьезного изменения административной политики сложилась относительно благоприятная ситуация. К сегодняшнему моменту накоплен некоторый финансовый резерв и цены на нефть относительно высоки. Это может помочь сгладить возможные негативные социально-экономического характера.

О возможности реформы органов исполнительной власти с правительством в центре в свое время говорили Г.Греф, А.Кудрин, Д.Козак. Речь идет об административной реформе.

 

Пионерами в проведении системной административной реформы были Новая Зеландия и Великобритания. Основным экономическим стимулом для этого было сокращение бюджетных расходов, в том числе на содержание бюрократического аппарата, основным идеологическим – введение рыночных принципов в работу государственного аппарата и снижение вмешательства государства в экономику.

Итогом администартивной реформы в Великобритании стало[3]:

  1. разделение правительственных структур на две категории: а) центры формирования политики и ключевые распорядительные департаменты и б) чисто исполнительные структуры;
  2. перевод исполнительных структур на договорные отношения с ключевыми департаментами, то есть предоставление им полуавтономного статуса вплоть до возможности их приватизации;
  3. поощрение передачи на контрактной основе ряда функций от исполнительных структур частным организациям, которые находятся под более строгим правительственным контролем и имеют формальный статус полунеправительственных;   

Итогом реформы стало создание «трехэтажной» системы госслужбы, в которой «первый этаж» стал заказчиком работ для остальных. В кадровом отношении сохранилась небольшое количество высших чиновников (около трех тысяч человек), работающих непосредственно с министрами или секретарями[4]. Остальное переведено на рыночные или полурыночные рельсы.

Что касается России, то административная реформа начала разрабатываться здесь с начала 90-х гг. К концу 90-х гг. под руководством группы Михаила Краснова был разработан законченный проект административной реформы.

Идеологически, она лежала в рамках общемировых тенденций на уменьшение участия государства в экономике и социальной жизни. Разработчики, за неимением собственной исторической традиции в стране, так или иначе копировали зарубежные практики. Этому способствовала общая политика государства на выстраивание рыночной экономики и попытки вступления в клуб развитых государств.

Последний фактор сыграл особенно значимую роль с приходом к власти В.Путина. Период 2003-2005 гг. можно назвать самым радикальным этапом административных преобразований.

В соответствии с Указом Президента от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему органов исполнительной власти включены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции между ними предполагалось разделить следующим образом:

  1. министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также осуществляет координацию и контроль деятельности федеральных агентств и служб;
  2. службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;
  3. агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом.

До этого Указа федеральные органы исполнительной власти включали: министерства, комитеты, комиссии, службы, агентства, надзоры. Новая структура должна была стать более четкой и эффективной в смысле распределения полномочий.

Также особое внимание было уделено перспективе оптимизации государственного аппарата и его компактности, что подразумевало сокращение как количества самих исполнительных органов, так и численности их работников.

Однако после этого административная реформа тянулась вяло, и, более того, по некоторым направлениям практически сразу пошел сильный откат назад, например по установленной предельной численности сотрудников – в большую сторону[5].

Можно сказать, что реформа не была доведена до конца. Начали формироваться технические правительства, которые, будучи поддержанными экономическим ростом, не были заинтересованы в дальнейшем реформировании административной системы.

 

Рассуждая с позиции сегодняшнего дня, можно указать на ключевую проблему, которая не была решена в рамках административной реформы начала 2000-х. С точки зрения президента, оказалась непроработанной система критериев, индикаторов, показателей эффективности работы министерств и ведомств.

Главной причиной этому было, вообще говоря, отсутствие интереса к этой задаче со стороны и президента, и правительства в 2000-х гг. Поскольку введение четких критериев эффективности вступало в противоречие с выбранной тактикой ручного управления. Это, с одной стороны, позволяло вмешиваться в административно-хозяйственную деятельность, а с другой – оставляло свободу действий самим хозяйствующим субъектам. Такая ситуация обеспечивала пространство для постоянного торга, а также коррупции, уже как административно-управленческого фактора.

Все это привело к тому, что из нынешних государственных программ сейчас невозможно понять, эффективно ли расходуются средства, а если нет, то где происходят утечки и как их ликвидировать. 

Сегодня президент, видимо, пытается вернуться хотя бы к постановке задачи выработки критериев эффективности реализации госпрограмм и расходования бюджетных средств.

 

Помимо указанных мотивов в пользу назревшей необходимости реформы административной системы свидетельствуют и объективные проблемы в экономике. Уже сейчас в мировой и российской экономике фиксируется значительное замедление темпов роста, а по ряду отраслей идет спад.

Поскольку речь идет об исчерпании ресурсов существовавшей  социально-экономической модели, то кризис в России рано или поздно произойдет, либо сам по себе – из-за структурных проблем в экономике, либо вместе с мировой экономикой. 

Ухудшающаяся экономическая конъюнктура кардинально меняет ситуацию, в которой привыкли работать технические правительства.

Нынешнее правительство, судя по всему, уже само поняло, что с точки зрения его внутреннего функционирования кризис начался. Бюджетные проблемы в целом и следующие за этим бюджетные реформы – в частности, перевод большей части расходов федерального бюджета на принципы программно-целевого планирования, контроля и последующей оценки эффективности их использования, – а также ужесточающиеся требования к работе правителсьтва со стороны президента и формирование механизмов общественного контроля за деятельностью правительства – только подстверждают этот факт.

С начала нового 2013 года дополнительных доходов в бюджет не предвидится. Годовой объем доходов примерно соответствует годовому уровню расходов: 24.1% и 23.5% за первый квартал соответственно. Существуют проблемы и с заемом денег: на внутреннем рынке потенциальные покупатели требуют более высокой доходости, а благоприятные условия для займа на внешнем рынке упущены[6]. Ситуация на финансовых рынках неоднозначная, и теперь инвестиционную привлекательность российской экономики придется доказывать. Как это сделать, правда, при ухудшающихся показателях, не очень понятно.

 

Поэтому смена модели взаимодействия между президентом и правительством, а также преобразования функционирования самого правительства, выглядит неизбежной и, вообще говоря, экономически целесообразной. В случае административных преобразований речь идет, по сути, о стратегии управления страной. 

Это сложная задача, и подразумевает не комплекс отдельных мероприятий, а глубокое преобразование государственного механизма, которое должен инициировать президент.

В противном случае снова получатся полумеры с серьезным негативным социально-экономическим эффектом. При этом ответственность за недоработки и ошибки как правительства, так и всей административной вертикали все больше будет ложиться на президента.

 

 


[1] О том, что это изыскание таких ресурсов возможно, незамедлил сообщить А.Кудрин на Санкт-Петербургском экономичексом форуме: он предложил российскому правительству провести бюджетный маневр «плюс три, минус три». Это означает, что расходы бюджета на инфраструктурные проекты, образование и здравоохранение нужно увеличить на 3%, при этом на такую же величину сократить расходы на оборону, безопасность и экономические субсидии. Такие сокращения не должны привести к ухудшению ситуации, так как в этих сферах есть резервы для повышения эффективности расходования средств. Об увеличении расходов на инфраструктурные проекты говорил и сам В.Путин, предлагая направить средства ФНБ на масштабные, и в общем-то бессмысленные с точки зрения экономического эффекта, стройки: высокоскоростную магистраль Москва-Казань, Центральную кольцевую автодорогу (ЦКАД) и модернизацию Транссибирской магистрали.

[2] "То есть мы сейчас переходим к совершенно другой форме работы правительства, когда прямая связь существует с общественными организациями и экспертами, и каждый день - отчет о том, что сделано и какие планы на будущее. Значительно сложнее стало работать в правительстве", - сказал первый вице-премьер. http://finance.rambler.ru/news/economics/130472450.html

[3] А.В. Оболонский «Бюрократия для XXIвека? Модели государственной службы — Россия, США, Англия, Австралия». М., «Дело», 2002.

[4] Существование и принципы функционирования этой прослойки ‒ отдельный интересный вопрос, который более подробно рассмотрен в статье «Про царя».

[5] Яркий пример здесь – количество заместителей министра. Если в 2004 г. министру (в соответствии с Положением о министерстве) разрешалось иметь двух заместителей, то сейчас по некоторым министерствам разрешенное количество заместителей выросло до 16. Этот факт свидетельствует о двух моментах: во-первых, сильно выросло количество аврально-опытной деятельности (и, соответственно, снизился уровень институционализированности управленческой среды), и во-вторых, существенно увеличилось количество магнатов (и, соответственно, снизилось количество исполнителей), то есть бюрократия ориентируется не столько на законы, сколько на личности.

Метки:
администрирование, Государство, Россия, политика, Административная реформа

 
© 2011-2018 Neoconomica Все права защищены