Новая теория Материалы О нас Приглашение к сотрудничеству Услуги Партнеры Контакты Манифест
   
   
 
Материалы
 
ОСНОВНЫЕ ТЕМЫ ПРОЧИЕ ТЕМЫ
Корея, Ближний Восток, Индия, ex-СССР, Африка, проектная деятельность/проектировщики, аврально-опытная деятельность (АОД), рутина, виды управленческой деятельности, иерархия, бюрократия, инвестиционный климат, фирма, Административная реформа, налоги, фондовые рынки, Южная Америка, Великобритания, исламские финансы, социализм, капитализм, МВФ, Япония, облигации, бюджет, СССР, наука, ЦБ РФ, рубль, финансовая система, политика, нефть, финансовые рынки, финансовый пузырь, прогноз, евро, Греция, ЕЦБ, кредитование, экономическая теория, инновации, инвестиции, инфляция, долги, недвижимость, ФРС, доллар, QE, бизнес в России, реальный сектор, финансовый сектор, деньги, администрирование
 

О стратегии пространственного развития. Анализ и предложения

17.07.2019

Текст был написан в 2018 году, когда велась разработка Стратегии пространственного развития.

 

1. Введение

К несомненным достоинствам новой редакции СПР относится то, что ее цели и задачи напрямую увязаны с проблемой ускорения экономического роста. Другим достоинством является то, что ее авторы понимают, что экономический рост связан с неоднородностью развития территорий. Эта мысль была в явном виде выражена в презентации стратегии, и в более завуалированном – в тексте самой стратегии.

Понятно, что вопросы пространственного развития носят комплексный характер, и не могут быть сведены только к проблемам ускорения экономического роста. Авторы стратегии были вынуждены принимать во внимание ряд дополнительных критериев, в частности, связанных с национальной безопасностью. Однако в данном материале я сосредоточусь только на проблеме экономического роста и буду анализировать соответствие положений СПР данному критерию.

2. Экономический рост в пространственном измерении

В экономической теории долгое время считалось, что экономический рост происходит равномерно по всей территории страны. Более точно – что в пространственной сфере как на внутристрановом, так и на международном уровне основной тенденцией является выравнивание (конвергенция) территориальных различий. В реальности модели экономического роста носили «точечный» характер, а представление о равномерности роста формировалось в результате мысленного «растягивания» точки в пространственную структуру.

Специалисты, занимавшиеся экономической географией, постоянно указывали на то, что эта точка зрения противоречит наблюдаемым фактам, однако к их мнению не принято прислушиваться, поскольку этот раздел экономики считался периферийным и малозначимым. Впрочем, некоторые представители теоретической экономики пытались дать теоретическое объяснение наблюдаемой неоднородности развития. Здесь уместно вспомнить Альфреда Маршалла, который в «Принципах экономикс» (1890) рассматривал причины сосредоточения промышленности в городах, связывая это явление с эффектом разделения труда. Хотя Маршалл для современной экономической теории является примерно тем же, чем был Маркс для марксизма, эти его идеи в течение долгого времени не получали развития. Другим крупным экономистом, который рассматривал причины неоднородности развития, был Гуннар Мюрдаль, который сформулировал принцип круговой причинности (положительная обратная связь) в экономике. Николас Калдор считал, что в основе неравномерного развития лежит возрастающая отдача, возникающая как эффект углубления разделения труда и экономии от масштаба.

Идеи Мюрдаля (круговая причинность) и Калдора (возрастающая отдача), хотя на последнего он не ссылается, были использованы Полом Кругманом при создании базовой модели так называемой новой экономической географии. В этой модели показывается, как в результате экономического роста изначально однородное экономическое пространство разделяется на развитый центр и отсталую периферию, теряющую население и экономические ресурсы. Следует заметить, что в основе модели Кругмана лежит модель монополистической конкуренции Диксита-Стиглица (1977), используемая также и в новых моделях экономического роста, которая отличается от обычных моделей тем, что в ней разделение труда не задано изначально, а является неизвестным, которое определяется из решения модели. При этом экономический рост напрямую связан с углублением разделения труда (особенно в модификации модели, предложенной Этье в 1982 году, где он включил фактор разнообразия в производственную функцию).

Таким образом, современная экономическая теория (за исключением представителей Чикагской экономической школы), составной частью которой стала новая экономическая география, признает, что экономический рост сопровождается дифференциацией территорий по уровню экономического развития.

Следует сказать, что с точки зрения нашей исследовательской группы, вот уже на протяжении долгого времени изучающей экономику в увязке с разделением труда и закономерности формирования рынков, обеспечивающих углубление разделения труда, общая концепция новой экономической географии обладает целым рядом серьезных недостатков. Тем не менее, с общей идеей о взаимосвязи экономического роста и неоднородности территориального развития, мы согласны.

Как уже было сказано, эта идея нашла свое отражение в риторике и отчасти содержании последней редакции СПР. В частности, в ней признано, что экономический рост в Российской Федерации все более концентрируется на ограниченном числе территорий – агломераций, и сделана ставка на поддержание этой тенденции.

Тем не менее, идея о связи экономического роста и усиления неоднородности проведена в СПР непоследовательно. Кроме того, стратегия не опирается на детальный анализ механизмов экономического развития, ее построения носят слишком общий и абстрактный характер. В этой связи некоторые выводы и рекомендации представляются необоснованными, а некоторые вопросы пространственного развития остались нерассмотренными.

3. Торгуемые и неторгуемые сектора

После 1991 года в экономике Российской Федерации наблюдается тенденция сокращения доли торгуемых (конкурентных) секторов и роста доли неторгуемых секторов. Ускоренный рост торгуемых секторов наблюдался только в период 1999-2008 годов. Сначала резкая девальвация рубля значительно повысила конкурентоспособность экспорта и внутреннего производства. Потом этот импульс был поддержан быстрым ростом экспортных доходов вследствие роста цен на нефть и другие экспортные товары. Эти доходы через бюджетный, а потом через банковский канал трансформировались в быстрый рост доходов населения, обеспечив развитие торгуемых секторов за счет «эффекта внутреннего рынка». Однако в настоящее время оба эти фактора в российской экономике не действуют.

Торгуемые сектора можно рассматривать как безразличные к размеру поселения, в котором они размещаются: заводы, работающие на крупный рынок (страновой или мировой) могут располагаться как в крупных, так и небольших городах. Здесь роль играет только положение относительно транспортной инфраструктуры, обеспечивающей доставку сырья и комплектующих и вывоз продукции. В случае отраслей переработки больших объемов природных ресурсов значение имеет близость к источникам сырья.

Развитие неторгуемых секторов существенным образом зависит от размера поселений (есть и другие факторы, но в данном случае нас интересует именно этот). Чем больше город – тем больше темпы роста неторгуемых секторов и тем больше производительность. Собственно, совокупность этих двух обстоятельств: рост доли неторгуемых секторов и большая эффективность неторгуемых секторов в крупных городах и объясняет, почему экономический рост в настоящее время сосредоточен в крупных агломерациях.

Первыми ускоренный рост демонстрируют крупнейшие агломерации (Московская и Санкт-Петербургская). Потом темпы роста в них снижаются, и рост идет за счет менее крупных агломераций (миллионников), у которых потенциал роста заметно меньше. По нашим оценкам, сегодня мы находимся в ситуации, когда потенциал роста крупнейших агломераций в значительной степени исчерпан, и миллионники также недалеки от исчерпания своего потенциала. Потенциал роста в менее крупных агломерациях незначителен – там еще многое можно сделать, но эффект этих усилий будет небольшим.

По сути дела, потенциал экономического роста в рамках сложившейся системы расселения на сегодняшний день исчерпан.

Конечно, появление и внедрение новых технологий, а также изменения предпочтений граждан будет поддерживать дальнейший рост неторгуемых секторов, даже в крупнейших агломерациях. Например, уберизация, каршеринг и аренда автомобилей в перспективе позволят заместить приобретение продукции торгуемых отраслей (чаще всего импортной) неторгуемыми услугами. Здесь необходимо, чтобы этот тренд был поддержан городскими властями.

4. «Трехмиллионники»

Потенциал развития неторгуемых секторов можно увеличить за счет изменения системы городского расселения. Как уже говорилось выше, хотя авторы СПР и признают территориальную неоднородность экономического роста, эта идея реализуется непоследовательно. Акцент на 25-40 агломераций – потенциальных центров экономического роста в действительности является возвратом к концепции равномерного роста. Кроме того, это инерционная стратегия.

Крупные агломерации, по крайней мере, большинство из них, будут расти сами по себе, без дополнительных усилий со стороны государства. Однако этот медленный инерционный рост не создает достаточных стимулов для ускорения роста. Как уже было сказано, рост, связанный с развитием торгуемых секторов, будет, скорее всего, замедляться. Ускорение роста возможно только за счет новых технологий, то есть экзогенного фактора. Эндогенные факторы, со стороны пространственного развития, будут при этом не задействованы.

Мы считаем, что активная политика в области пространственного развития может стать одним из факторов ускорения экономического роста в стране. Речь идет о том, чтобы усилия были сконцентрированы на развитии ограниченного числа городов/агломераций, имея в виду дорастание их до уровня, условно говоря, «трехмиллионников». При этом в качестве основы трехмиллионника может быть как город-миллионник, так и менее крупный город, что с градостроительной точки зрения даже предпочтительней.

Будущие трехмиллионники могут стать центрами притяжения внутренней миграции, оттягивая ее поток от регионов Москвы и Санкт-Петербурга, где миграционный приток уже не обеспечивает роста эффективности неторгуемых секторов. В свою очередь быстрое развитие нескольких трехмиллионников создаст потенциал развития неторгуемых секторов.

Наличие опорного каркаса трехмиллионников даст возможность обоснованно определить приоритеты развития транспортной, энергетической и другой инфраструктуры.

Здесь не место обсуждать все за и против трехмиллионников. Собственно, это должно было делаться в ходе разработки СПР.

Однако о еще одном доводе в пользу трехмиллионников сказать следует, поскольку соответствующие положения содержатся в нынешней редакции СПР.

5. Развитие территорий, прилегающих к крупным городам

Соответствующий раздел есть в СПР, однако в нем фиксируются уже сложившиеся тренды, а именно вынос за пределы крупных городов производственных и прочих объектов, что якобы будет способствовать развитию прилегающих территорий. На самом деле, речь идет, скорее, о «расползании» города и перераспределении активностей внутри него. Формально этот процесс может затрагивать другие муниципальные образования, но в данном случае это не имеет существенного значения. (В этой связи возникает вопрос о том, что считать единицей пространственного развития и совпадают ли такие единицы с административными границами).

Понятно, что в постсоветский период развитие городов стало учитывать рыночные критерии, в частности, стоимость земли, и это дало толчок интенсивной реорганизации городских пространств. Низкодоходные (в расчете на единицу земельной площади) объекты переносятся на окраины или вообще за пределы городской территории, замещаясь высокодоходными. Во многом этот процесс отражает макросдвиг в экономике (упадок торгуемых секторов и рост неторгуемых), а также изменения в распределении доходов (дифференциация). Результаты этого процесса находят свое отражение в показателях экономического роста (в основном по разделам деятельность по операциям с недвижимым имуществом и строительство).

Эти процессы в условиях рыночной экономики происходят и будут происходить в любом городе (их описание не входит в нашу задачу), разве что за исключением тех, которые находятся в глубокой и длительной депрессии. Их интенсивность зависит от многих факторов. Да, в их числе есть и занимает далеко не последнее место динамика самого города: численности населения, доходов и так далее. Но это процессы, происходящие внутри самого города (даже если они затрагивают другие административные единицы), а не влияние города на окружающую территорию.

Реальное влияние города на окружающую территорию связано с тем, что город является крупным рынком, центром потребления. Именно этим объясняется, например, успех промышленной политики в Калужской области, которая расположена рядом с крупнейшим центром потребления страны – Московским регионом. Конечно, эффективная политика администрации Калужской области имела значение. Но на самом деле значение это ограничивалось вопросом о том, какая из окружающих Москву и область территорий сумеет воспользоваться преимуществами наличия по соседству крупного рынка. Скажем, Курганская или Иркутская область, сколь бы ни были эффективны их администрации, не смогли бы продемонстрировать результаты, хотя бы отдаленно напоминающие те, которых добилась Калуга.

Значение крупных городов как центров потребления проявилось в ходе перехода к рыночной экономике, однако этот потенциал, если речь идет о городах-миллионниках и менее крупных городах оказался не очень значительным, и к тому же в настоящее время он во многом исчерпан. Вернуть влияние этого фактора можно только в случае развития более крупных центров потребления (условно говоря – трехмиллионников). При этом фактором, способствующим развитию окружающих территорий, будет не столько абсолютный уровень (он будет достигнут нескоро), сколько высокие темпы роста перспективных городских центров.

6. Трехмиллионники и инновации

Известный английский историк экономики Роберт Аллен в своей книге «Британская промышленная революция в глобальной картине мира» рассказывает следующую поучительную историю.

Как известно, важную роль в промышленной революции сыграло создание и широкое использование паровых двигателей. Впервые широкое использование таких машин началось в угольной промышленности. Уголь первоначально использовался для отопления, поскольку в XVIIвеке леса в Англии осталось мало, и он был дорог.

При этом, однако, использование угля для отопления жилищ было связано с целым рядом серьезных технических проблем, которые тогдашние строители решали методом проб и ошибок. Полигоном для экспериментов и внедрения инноваций служил Лондон, не только крупнейший, но и наиболее быстро растущий в то время город Англии. Технология обогрева с использованием угля постоянно совершенствовалась по мере строительства новых серий домов, пока не был выработан общепринятый стандарт английского камина.

Любопытно, что в городах, прилежащих к угольным месторождениям, где уголь был существенно дешевле, все это время новые дома строились в расчете на отопление с использованием дров. Это были медленно растущие города, новых домов строилось немного, простора для инноваций не было. Эти города перешли к отоплению углем только после того, как в Лондоне эксперименты закончились успехом.

Таким образом, вырисовывается следующая простая цепочка: быстрый рост Лондона, широкий спрос на инновации в отоплении и его удовлетворение – рост спроса на уголь – спрос на инновации для откачки воды из шахт – развитие паровых двигателей – промышленная революция. В чем урок этой истории?

Новые технологии и их продукты, когда они появляются, еще не обладают решающими преимуществами, заставляющими всех потребителей сразу переходить на них. Тем не менее, если какая-то часть потребителей начинает использовать новинку, то это дает ресурсы для ее совершенствования и завоевания большей доли рынка. Спустя время новая технология раскрывает свой потенциал и получает широкое распространение.

В инертной, статичной среде этот процесс идет медленно и может заглохнуть уже на начальном этапе. Выбор между привычным старым и немного лучшим новым часто делается в пользу первого. В динамичной среде все время возникают ниши, где привычки к старому нет, а потому шансы новой технологии на то, что именно она будет выбрана, существенно выше.

Более динамичная пространственная политика может быть одним из условий успешной реализации технологического прорыва – если, конечно, он в принципе возможен.

7. Крупные, средние и малые города

Как уже было сказано, развитие торгуемых секторов не зависит от размера города. Это не всегда верно, но об этом несколько позже. В сущности, это означает, что единственным шансом развития для относительно небольших городов является рост в них торгуемых производств.

Рассмотрим торгуемые производства более детально.

В-первых, следует выделить рентные торгуемые производства. Сюда следует отнести не только отрасли, связанные с добычей полезных ископаемых, но и отрасли, в которых доминируют крупные капиталоемкие целостные технические комплексы. Речь идет, в частности, о черной и некоторых подотраслях цветной металлургии, равно как и о химическом производстве. Необратимые издержки (так называемые sunkcosts) в эти комплексы были осуществлены еще в советский период, что обусловило сохранение их конкурентоспособности в рыночных условиях, даже несмотря на их техническую отсталость. Альтернативой было бы вложение огромных инвестиций в строительство новых предприятий в других странах, окупаемость которых была бы проблематичной из-за наличия уже существующих мощностей. За последние два десятилетия практически все эти производства были модернизированы и сохраняют свою конкурентоспособность.

Некоторые из городов, в которых расположены рентные производства (в нашем расширенном понимании), чувствуют себя вполне благополучно, особенно если в этих отраслях занята большая доля местных жителей, то есть, по сути дела, если они подпадают под определение моногородов или близки к ним. Естественно, для этих производств существуют значительные риски, связанные с мировой конъюнктурой. Собственно, проблема моногородов привлекла пристальное внимание органов государственного управления в 2008-2009 годах, когда в результате мирового экономического кризиса резко снизился как спрос на продукцию рентных производств, так и цены на нее. Долгосрочным риском для городов – центров размещения рентных производств является тенденция сокращения доли живого труда в результате автоматизации. Здесь характерен пример угольной промышленности.

Во-вторых, есть торгуемые производства, чувствительные к транспортным издержкам. В сущности, перечень таких производств достаточно ограничен, их развитие ограничено как раз этой самой чувствительностью (невозможность расширения рынка и использования эффекта масштаба). Сеть таких производств в стране уже создана, и здесь особых перспектив не просматривается.

Особо следует выделить третью категорию производств, в слабой мере чувствительных к транспортным издержкам, для которых значим эффект масштаба. Это производства, для которых реализуется эффект «домашнего рынка». Когда внутренний рынок мал, то соответствующая продукция импортируется. Однако когда внутренний рынок расширяется, становится выгодным создавать эти производства внутри страны. Масштаб рынка достаточен для реализации эффекта масштаба, при этом экономятся транспортные издержки, а кроме того, появляется возможность использовать продукцию местного производства (тех же рентных отраслей). Кстати говоря, улучшение транспортной доступности регионов неоднозначно отражается на величине эффекта домашнего рынка.

Как уже было сказано, эти производства активно создавались в нулевые годы, часто с привлечением иностранных инвестиций (в пищевой промышленности процесс шел еще в 90-е годы). При принятии решений о создании таких предприятий инвесторы ориентировались на прогнозы, согласно которым цены на нефть будут продолжать расти, а вместе с ними и доходы населения. Объем созданных в тот период мощностей был рассчитан на гораздо более высокий уровень доходов населения, чем мы имеем сегодня (часть мощностей достраивалась уже в посткризисный период). Это можно увидеть по статистике уровня использования среднегодовой производственной мощности. В пищевой промышленности в среднем используется менее 60% мощностей (все данные на 2016 год). В производстве холодильников – 53%, легковых автомобилей – 41% - это типичные примеры отраслей, в которых проявляется эффект домашнего рынка. Заметим, что в рентных отраслях уровень загрузки существенно выше и этот показатель даже может двигаться в направлении, противоположном показателю доходов населения.

Что касается производств, нечувствительных к транспортным издержкам, то есть имеющих высокую стоимость на единицу веса (габаритов), то Россия проигрывает в их производстве по параметрам качества (относительно Европы) и стоимости (относительно Китая), и без шоковых решений (резкое повышение тарифных барьеров или глубокая девальвация рубля) повысить конкурентоспособность в этих отраслях представляется нереалистичным. При этом девальвация рубля будет препятствовать модернизации отечественного производства своими силами, разве что удастся привлечь иностранные инвестиции.

В этой связи не очень понятен термин «эффективная специализация», часто употребляемый в стратегии пространственного развития. Если речь идет о рентных производствах, то здесь каких-либо особых усилий со стороны государственных органов не требуется, за исключением, быть может, решения транспортных проблем (без увеличения, а желательно со снижением тарифа на перевозки).

Что касается других групп торгуемых отраслей, то, как показывает наш анализ, здесь перспективы развития представляются весьма туманными.

8. Немного о кластерах

Под «эффективной специализацией» можно было бы понимать создание кластеров. Кластеры – модный термин, ставший таковым после того, как его распропагандировал Майкл Портер. На самом деле, хотя такого термина не было, в экономической науке явление роста эффективности за счет концентрации определенных производств на одной территории были хорошо известны. Это явление упоминается уже у Маршалла, когда он описывает эффекты, связанные с разделением труда. Кстати, существует и термин: маршалловский промышленный район. Применительно к последнему принято говорить о трех факторах, способствующих повышению эффективности территориальной концентрации производства.

Во-первых, такая концентрация облегчает возможность нахождения работы узкоспециализированным работникам. В свою очередь, предприниматели предпочитают располагать фирмы на таких территориях, поскольку они будут уверены в том, что найдут специалистов необходимой квалификации. Во-вторых, территориальная концентрация производств способствует развитию сети специализированных обслуживающих производств, что способствует общему повышению эффективности. В-третьих, территориальная концентрация способствует перетоку знаний и умений между фирмами. Конечно, выгоды территориальной концентрации являются более широкими. Но в данном случае речь идет о другом.

Кластер – это не когда несколько предприятий одного профиля, а также некоторые обслуживающие их производства, собранны на ограниченной территории. Кластер называется кластером не потому, что он просто дает собравшимся предприятиям дополнительный экономический эффект (экономию от агломерации) – этот эффект, как правило, присутствует повсеместно. Кластер обеспечивает им как совокупности предприятий конкурентоспособность на мировом рынке за счет более высокого уровня разделения труда при заданном или желательном уровне заработной платы. В крайнем случае, речь может идти о конкурентоспособности на внутреннем рынке (по сравнению с импортом), то есть с учетом таможенных тарифов, наличия других препятствий для внешней торговли и нематериальных преимуществ национального производителя (хорошее знание внутреннего рынка, наличие сильного национального бренда).

Такие кластеры, если их появление и возможно, не могут быть созданы быстро и тем более принести немедленный эффект. Для их вызревания нужно наличие определенных начальных условий, которые, к сожалению, априори трудно полностью описать – их можно выявить только после того, как кластер сложился и продемонстрировал свою успешность. Кластеры формируются в течение долгого времени. Теоретически государство может оказать помощь их вызреванию – тут может быть предложен широкий спектр мероприятий. Проблема заключается именно в неопределенности условий успешности кластера. Государство рискует распылить средства между множеством проектов, ни один из которых в итоге не окажется успешным. При этом некоторые проекты могли бы оказаться успешными, если бы государство сконцентрировало свою поддержку на них. Но заранее неизвестно, какие именно проекты могли бы действительно оказаться успешными. При этом действительно успешные кластеры могут образоваться вне рамок государственной политики. Тот же Майкл Портер показывает, как сложившаяся система статистического учета скрывает от наблюдателя сложившиеся успешные кластеры – они оказываются «невидимыми».

В экономической литературе есть достаточно большое число публикаций, в которых кластерный подход, как его сформулировал Майкл Портер, критикуется. В основном за то, что он упростил сложный естественный процесс формирования кластеров, детали которого до сих пор хорошо не изучены, и представил кластеры как эффективный универсальный инструмент государственной политики, позволяющий достаточно просто решать проблемы конкурентоспособности. Следует добавить, что с нашей точки зрения одним из решающих условий успешности кластера является наличие волны спроса на соответствующую продукцию. Однако ситуации, когда волна спроса более или менее достоверно известна заранее, крайне редки.

Все сказанное вовсе не означает, что кластерный подход вообще не применим для решения проблем крупных, средних и даже малых городов – обеспечения их конкурентоспособности в производстве торгуемых товаров на внутреннем или внешнем рынке. Однако надо понимать, что это могут быть только точечные решения, связанные с высоким риском. Кроме того, большие города имеют изначально больше шансов на то, чтобы стать центрами кластеров. В любом случае рассчитывать на кластерную политику как на универсальный инструмент с гарантированным успехом ни в коем случае нельзя.

9. Малые и средние города как центры сельскохозяйственных территорий

Города исторически долгое время служили обслуживающими центрами (производственными, торговыми, социальными и т.д.) окружающих их сельскохозяйственных территорий. С развитием промышленности (в которой значительную роль играл фактор возрастающей отдачи) связь между городами и окружающими их территориями разорвалась. Окружающая территория утратила значение для городов, прежде всего, как рынок сбыта произведенной продукции. Города взаимодействовали друг с другом, а функции обслуживания прилегающих сельских территорий, если и выполнялись, то как остаточные. Кроме того, эти функции оказались рассеяны между различными городами, поскольку ни один из них не специализировался на них.

В настоящее время в ряде регионов России, в первую очередь, в Черноземье и южных регионах, наблюдается бурный рост сельскохозяйственного производства, в том числе и ориентированного на экспорт. Этот рост сталкивается с проблемой отсутствия городских центров, ориентированных на обслуживание сельскохозяйственного производства. В частности, хорошо известна проблема отсутствия мощностей хранения сельскохозяйственной продукции – проблема, последствия которой имеют макроэкономические последствия (волатильность инфляции). То есть функция обслуживания окружающей территории востребована (есть волна спроса).

Нельзя сказать, что СПР обходит этот вопрос. В ней функции производственного обслуживания окружающей территории упоминаются, однако в ряду других рецептов для малых и средних городов. Мы считаем, что эта функция должна быть выделена отдельно, и часть городов должна рассматриваться именно в этом качестве.

В чем здесь проблема?

В период, когда города выполняли функцию центров окружающих сельскохозяйственных территорий, то есть до индустриализации, их сеть складывалась с учетом характерной для того времени транспортной доступности и транспортных издержек. В России сеть городов создавалась преимущественно из внеэкономических соображений – в основном как оборонительных сооружений, которые только впоследствии частично принимали на себя функцию обслуживания окружающей территории. Но это различие в данном контексте не имеет существенного значения.

В любом случае проблема заключается в том, что сложившаяся сеть малых и средних городов избыточна. Возможности современного транспорта расширили территорию, которая может эффективно обслуживаться одним специализированным городом. Да, решение о том, что некий город будет производственным центром окружающей территории, лишит находящиеся в этой зоне другие города перспективы развития. Но какова альтернатива? Каждый город будет стремиться привлечь обслуживающие производства. В результате в регионе будут созданы избыточные мощности, которые, во-первых, будут неэффективны вследствие малого масштаба, а во-вторых, будут не полностью загружены, что еще более снизит их эффективность. При этом разные обслуживающие предприятия будут расположены в разных городах, что будет препятствовать получению кластерного эффекта, а кроме того, увеличит издержки сельскохозяйственных производителей.

Итак, далеко не все малые и средние города могут получить статус центра сельскохозяйственной территории. Необходима процедура определения, какие именно города получат такой статус. Когда решение будет принято, необходимо будет подкрепить его программой развития транспортной инфраструктуры, направленной на соединение центра сельскохозяйственной территории со своей периферией. Это позволит повысить эффективность использования инфраструктуры и повысить интенсивность ее использования.

10. Методология планирования пространственного развития

В индустриальный период, когда экономический рост определялся преимущественно ростом производства торгуемых секторов, действовали факторы, которые способствовали относительно равномерному распределению экономической активности по территории. Конечно, имеется в виду сеть городов: аграрные регионы теряли свое население и опустынивались.

В странах с рыночной экономикой тенденция к относительно равномерному распределению была связана со стоимостными факторами. Размещение производств определялось балансом трех факторов: транспортные издержки, зависимость от агломерационного эффекта и стоимость земли и других факторов производства на различных территориях.

В крупных городах стоимость земли высока, также может быть высока и стоимость рабочей силы, в то время как в малых городах издержки создания и функционирования производства могут быть ниже. Если транспортные расходы, связанные с доставкой продукции на рынок невелики, а экономия от агломерации мала, то оказывалось, что предприятие выгоднее располагать в небольшом городе.

Еще одним фактором, который предопределял тенденцию к относительно равномерному распределению производства по территории, был следующий. Для развития торгуемых секторов необходимо минеральное сырье, которое некоторым случайным образом распределено по территории. Фактор близости к сырью и экономии транспортных издержек также играл значительную роль в том, что торгуемые производства не сосредотачивались в одном или нескольких городах. Можно назвать еще множество факторов, которые играли в пользу равномерного распределения, например, использование речного транспорта, электроэнергии, получаемой на ГЭС и так далее.

Конечно, речь идет именно о тенденции. Для некоторых производств агломерационный или кластерный эффекты были велики, поэтому отдельные города, в которых первоначально локализовывались эти производства, быстро росли. Для некоторых производств была важна близость к потребителям, и они тяготели к крупным городам, способствуя их дальнейшему росту. Также играла роль неравномерность распределения природных ресурсов, речных путей и т.д.

Для советской экономики, которая до последних дней своего существования была ориентирована на развитие торгуемых секторов, в общем и целом были характерны те же самые тенденции. Да, в ней не действовал фактор стоимости земли. Но зато действовали факторы, связанные с военной безопасностью: старались не допускать концентрации важных производств в одном месте и располагать производства в глубине территории. Низкая эффективность использования природного сырья и связанные с этим транспортные издержки способствовали сдвигу производства к месторождениям полезных ископаемых, основные из которых располагались в глубине страны. Также, хотя и своеобразно, проявлялось действие агломерационных и кластерных эффектов (этому способствовал наблюдавшийся на протяжении большей части существования СССР приоритет отраслевого планирования над территориальным).

Принципы пространственного развития и в мире, и в дореволюционной России, от которой их впоследствии унаследовал СССР, формировались в период, когда экономический рост определялся развитием торгуемых производств. В основе политики пространственного развития лежали транспортные, в первую очередь, железнодорожные сети, связывающие районы, богатые природными ресурсами, с основными центрами потребления (или экспорта); размещение производств осуществлялось в привязке к транспортной сети (и электроэнергии, получаемой на ГЭС), и в основе решений о размещении лежала минимизация транспортных и других связанных с территорией издержек. Заметим, что агломерационные и кластерные эффекты при этом во внимание не принимались, они действовали сами по себе. Впрочем, частично эти эффекты являлись следствием минимизации транспортных расходов.

Характер экономического развития, как в развитых странах, так и в России, с тех пор сильно изменился. Продукция торгуемых секторов (промышленности) быстро дешевела. Удешевление товаров высвободило доходы, которые пошли на увеличение потребления услуг. Доля торгуемых товаров в общем объеме производства стала сокращаться, а доля неторгуемых секторов – расти. В странах Запада экономический рост все в большей мере стал происходить за счет неторгуемых секторов. Начиная с 80-х годов, начался массовый перевод торгуемых секторов из развитых стран в развивающиеся с низкой стоимостью рабочей силы (что, в частности, предопределило взлет Китая). В результате в развитых странах начался упадок торгуемых секторов, что в первую очередь сказалось на малых и средних городах, которые оказались не в состоянии заместить торгуемые сектора неторгуемыми (развитие последних сильно зависит от численности населения).

В России после того, как экономика слишком быстро открылась для международной конкуренции, тоже произошел упадок торгуемых секторов, которые оказались неконкурентоспособными как по качеству (относительно развитых стран), так и по издержкам (относительно развивающихся). В результате и в России, хотя и по несколько других исходным причинам, наступил кризис малых и средних городов.

Что все это означает с точки зрения планирования пространственного развития?

Прежде всего, развитие транспорта перестает быть драйвером экономического развития. Транспортная сеть, как она сложилась в эпоху индустриального развития, свою основную роль сыграла, сформировав ту систему поселений, которую мы имеем сегодня. Каких-либо принципиальных изменений, связанных с возможным развитием транспортной инфраструктуры, ожидать не следует. Она, конечно, будет продолжать работать, но в поддерживающем режиме. Конечно, остается потребность в развитии транспортной сети к новым источникам природных ресурсов, предназначенных преимущественно на экспорт, необходимо развитие портовой инфраструктуры. Но все это отдельные локальные проекты, а не задачи стратегического уровня. Вопрос о транзитных транспортных коридорах в интересах иностранных клиентов (поставщиков и потребителей) мы в данном документе не рассматриваем, поскольку не имеем информации о реальной потребности иностранных заказчиков.

Единое экономическое пространство, существовавшее в период СССР, распалось на отдельные территории и географические единицы (города), перспективы развития которых зависят в большей степени от их внутренних условий (во многом доставшихся им по наследству), чем от работы всей экономики в целом. Разные территории движутся автономно и разнонаправлено.

Это обстоятельство представляет собой серьезную политическую проблему, которая не может не вызывать беспокойство: это фрагментация и раскол страны. Как уже говорилось, российские проблемы схожи с проблемами развитых стран, и там последствия такого раскола видны достаточно наглядно. Достаточно упомянуть выборы Трампа американским президентом, которые проходили в условиях раскола между крупными городами и благополучными регионами с одной стороны, и малыми городами и депрессивными регионами – с другой.

Быстрый ответ, который был дан в США на этот вызов, мы видим. Это попытка возвратить из развивающихся стран выведенные туда производства и восстановить развитие на основе торгуемых секторов. Насколько успешной будет такая стратегия – покажет время. Возможно, что-то удастся сделать. Есть ненулевая вероятность того, что такая политика даст толчок инновациям, направленным на снижение трудоемкости в промышленном производстве.

Для России такая стратегия более проблематична. США возвращают свое – развивающиеся страны работают с помощью их технологий и на их оборудовании. Так что, если отвлечься от экономических последствий, это вопрос чисто технический. России же, если она захочет перейти к развитию торгуемых секторов, придется закупать и оборудование, и технологии. При этом, если эти производства будут работать только на внутренний рынок, то его масштаб может оказаться недостаточным для того, чтобы окупить сделанные инвестиции (у США внутренний рынок примерно раз в десять больше). Но в нашу задачу не входит рассматривать возможности перехода к массовому развитию торгуемых секторов – это задача, параллельная задаче планирования пространственного развития. Хотя, если такая программа будет сформулирована, то, возможно, некоторые изменения в стратегию пространственного развития понадобятся.

Так как же подходить к пространственному развитию в сложившихся условиях?

Политика не может проводиться в отношении всего пространства в целом. Она может проводиться только применительно к отдельным территориям и географическим единицам (то, что называется place-basedpolicy).

Что в этом случае может представлять собой стратегия пространственного развития в рамках сложившейся модели экономического роста?

Шаг 1. Должна быть проведена классификация территорий и географических единиц с точки зрения их места в современном механизме экономического роста в России. В СПР классификация есть, но она проведена чисто формально, по географическим (размер городов, при этом мегаполисы, в отношении которых должны ставиться отдельные задачи, не выделены), а не экономическим признакам. В принципе, внутри больших статей классификации, когда обсуждаются конкретные меры, классификация уточняется, в том числе и с использованием экономических признаков. То есть, по сути дела, классификация проводится по разным основаниям, при этом неясно, в какой мере она полна и исчерпывающа, а главное, в ней отсутствует связь с механизмами экономического роста (как действующими, так и потенциальными).

Шаг 2. Необходимо провести анализ проблем, связанных с каждым из выделенных типов территорий (географических единиц), в частности, внутренних ограничений экономического роста, также должен быть дан прогноз для инерционного сценария развития, как для отдельного типа, так и для страны в целом.

Шаг 3. Формирование перспективной классификации территорий и мест. Перспективная классификация разрабатывается, ориентируясь на потенциал экономического роста отдельных секторов экономики: неторгуемых и торгуемых секторов, рентных производств и т.д., а также с учетом возможной адаптации существующих и перспективных технологий.

Отдельные пункты перспективной классификации, если для данной группы территорий анализ выявил потенциал экономического роста, могут совпадать с изначальной классификацией. Но, например, «трехмиллионники» будут присутствовать только в перспективной классификации.

Перспективная классификация является открытой. В ходе реализации стратегии, изменения мировой или внутристрановой конъюнктуры, принятия стратегических решений органами государственной власти в нее могут быть введены новые позиции, а старые – уточняться.

Шаг 4. Распределение территорий и единиц по статьям новой классификации. При этом границы регионов могут меняться, регионы могут дробиться и т.д. Здесь опять встает вопрос о том, должны ли регионы в стратегии пространственного развития совпадать с административными регионами.

Не все территории могут войти в новую классификацию.

Шаг 5. Разработка программ перевода территорий из одного классификационного статуса в другой. Для территорий, которые в обеих классификациях находятся в одной и той же группе, программа предполагает снятие выявленных на втором шаге ограничений роста.

Указанные программы в качестве составной части включают подпрограммы снятия инфраструктурных ограничений и согласование этих подпрограмм с планами развития инфраструктурных отраслей. В отдельных случаях по результатам такого согласования может потребоваться возврат к четвертому шагу.

Также на этом шаге разрабатываются программы в отношении территорий, не вошедших в перспективную классификацию. Основной задачей этих программ должно быть поддержание доступности основных социальных услуг.

Шаги 1-3 представляют собой этап разработки стратегии пространственного развития, шаги 4-5 – этап реализации стратегии.

 
© 2011-2019 Neoconomica Все права защищены