Проблемы функционирования системы рациональной бюрократии и магнатско-исполнительский дуализм

АНО "Неокономика"

Элитологическое введение

При размышлении о том, как устроено и как функционирует современное государство, мы неизбежно сталкиваемся как со стереотипами, так и с противоречивыми суждениями, которые были сформированы социальными науками в предыдущий период.

Расхожее мнение состоит в том, что государство уже само по себе – это общественное благо, и что государство выполняет большое количество незаменимых и важных социальных функций.

В 60-е гг. XX в. экономистами была предпринята попытка разрушить эту благостную картину. Понятно, почему это произошло. В послевоенное время в экономической науке господствовало кейнсианство, которое основывалось на том, что государство имеет право и в некоторых случаях обязано вмешиваться в экономику и социальную сферу.

Оппоненты этой школы, к которым стали прислушиваться с началом стагфляции, задались вопросом, почему вообще считается, что государство и назначенные чиновники, в частности, действуют во благо общества? В рамках экономической теории возник целый исследовательский проект по анализу мотивов государственных чиновников. В рамках этого исследовательского проекта, в частности, было сформулировано, что государство исторически является стационарным бандитом.

  До этих пор существовали нестационарные бандиты, которые завовевывали территории и заставляли население платить дань. Затем они превратились в стационарных бандитов, которые оседали на определенных территориях, как правило лежащим на важных торговых путях. Это позволило дать старт формированию своего рода предгосударственных образований.

Исторически, так оно и было во многих местах. На Руси это был Рюрик, в Англии – Вильгельм Завоеватель. В Великом Новгороде находится памятник-монумент «Тысячелетие России», воздвигнутый в честь тысячелетнего юбилея легендарного призвания варягов на Русь 1862 году. Иными словами, тогдашнее российское государство отсчитывало свое начало от Рюрика ‒ типичного стационарного бандита.

Задача этой статьи, если говорить о государственном управлении в узком смысле, заключается в том, чтобы рассмотреть эволюцию государства.

Когда мы анализируем современное государство, или даже государство 100- а кое-где и 200-летней давности, то мы можем сказать, что в глазах большинства, да и в своих собственных глазах, оно утратило статус стационарного бандита.

Сегодняшнее государство убеждено, что оно выражает общественные интересы и даже в состоянии их реализовать. Однако это происходит не потому, что государство каким-то образом переродилось и прониклось этими самими общественными интересами.

Современное государство действительно претерпело эволюцию, причем достаточно длительную, так что теперь кажется, что его цель ‒ заботиться о простых гражданах и предоставлять им социальные блага, причем во все возрастающих объемах.

В реальности, это, конечно, не так. Пока мы будем постулировать тот факт, что единственная цель государственной машины – самосохранение. Делается это всеми доступными способами, и если для этого нужно делиться доходами с обществом – то так тому и быть. До первых серьезных проблем.

Маргарита Айвазян

Проблемы функционирования системы рациональной бюрократии и магнатско-исполнительский дуализм
(или Проблемы иерархической структуры управления, или Эволюция систем управления)

В статье мы опишем эволюцию систем государственного и корпоративного управления, покажем единый алгоритм эволюции данных систем и осветим проблемы, возникающие в сформировавшейся единой схеме их функционирования.

В качестве объекта управления мы будем рассматривать либо политико-административную единицу (страна, регион, муниципалитет), либо фирму. В качестве основного условия эволюции системы рассмотрения мы рассматриваем рост и усложнение объекта управления и его взаимосвязей с внешней средой, которые влекут за собой рост числа запросов к системе управления[1].

Исходное состоянии объекта управления представляет собой либо небольшое государство, либо недавно созданную компанию, в которой ее владелец непосредственно осуществляет контроль за всеми аспектами ее функционирования и взаимосвязями с внешней средой.

На начальном этапе первое лицо (монарх или владелец компании) в состоянии сам обрабатывать все поступающие к нему запросы (рис. 1).

Рис. 1. Поступление запросов к первому лицу

По мере того, как население государства и количество заказчиков компании увеличивается, и поток запросов возрастает, один человек становится не в состоянии проработать все запросы. Появляется необходимость привлечения дополнительных людей. Первое лицо теперь получает запросы и раздает большую их часть своим помощникам - исполнителям (и) для непосредственного исполнения (рис. 2).

Для экономии времени и улучшения качества обработки запросов первое лицо любой системы управления распределяет запросы между исполнителями не хаотично, а по видам запросов или по способам их исполнения. В том случае, если запросы, поступающие одному исполнителю, являются однородными (классифицируемыми), то первое лицо может снабдить исполнителя инструкцией, задающей стандарты исполнения однородных запросов (в случае государства это процессные законы и нормативно-правовые акты). В других случаях первое лицо либо дает исполнителю четкие инструкции о том, как выполнять конкретный не классифицируемый запрос, либо полагается на опыт исполнителя и понимание им целей и проблем первого лица.

Рис. 2. Делегирование первым лицом функции исполнения запросов

По мере увеличения потока входящих запросов в систему управления привлекаются все новые и новые люди, формируя более низкие уровни управления. Люди, бывшие когда-то исполнителями, становятся доверенными первого лица - управленцами высшего уровня (у), у них, в свою очередь, появляются свои доверенные - управленцы уровня пониже (‘y). Происходит увеличение уровней управления в направлении сверху вниз (рис. 3).

Обратим внимание на два обстоятельства. Во-первых, поток запросов в этом случае продолжает проходить сверху вниз. Во-вторых, рутинное, стандартизированное исполнение классифицируемых запросов всегда находится в самом нижнем звене каждой из ветвей системы управления.

В задачи более верхних уровней, помимо сортировки входящих запросов, может включаться и делегированная первым лицом функция создания рутинной деятельности путем установления общих правил (инструкций и регламентов) исполнения однотипных запросов и контроль за соблюдением инструкций подчиненными (в основном проверка результатов исполнения запросов).

Рис. 3. Распределение запросов по уровням управления

По мере того, как поток запросов увеличивается, первое лицо неизбежно теряет контроль над ситуацией: просто не успевает обрабатывать запросы. Первое лицо не справляется со своими функциями еще и потому, что почти все его время занимают различные бюрократические ритуалы: проведение совещаний, на которых ничего не решается, подписание документов, в которых первое лицо уже почти ничего не понимает, проведение очередных встреч с заинтересованными сторонами. Хорошо, если ему удастся перекусить за обедом с падишахом богатой страны (деловым партнером), затеянным исключительно с целью подтверждения заинтересованности в дальнейшем экономическом сотрудничестве. Вот какие занятые первые лица – куда уж там до сортировки запросов, и тем более до контроля над реальными процессами в машине рациональной бюрократии.

Рано или поздно в системе управления происходит «управленческая революция». Первое лицо вынуждено менять схему приема запросов. Оно делегирует непосредственный прием запросов и принятие решений по ним нижестоящим уровням управления, те, в свою очередь, делегируют эти полномочия еще более низким уровням. При этом может быть принято решение (сразу, или спустя некоторое время), делегировать прием запросов самым нижним уровням управления, тем, которые занимаются рутинной обработкой однородных запросов, поручив им передавать нестандартные запросы на более высокий уровень.

Почему мы называем такое перераспределение функций революцией? Это очень интересный вопрос.

С одной стороны, решения о передаче полномочий по обработке запросов на более низкие уровни управления обычно рационально хорошо обоснованы. Действительно, глупо пропускать через первое лицо сверху вниз запросы, по поводу которых существуют рутинные процедуры их обработки. Но раз мы отказались от обработки сверху вниз однородных запросов, логично отказаться и от обработки по такой схеме и вообще всех вопросов в данной сфере.

Там, внизу, виднее, какой из конкретных запросов является стандартным, и может быть обработан на основе имеющихся рутинных процедур, а какой не попадает под общие правила, и его следует передать наверх. Считается, что в этом случае у верхних эшелонов управления высвобождается время, ранее занятое рутинной и малопродуктивной работой по сортировке запросов, и они могут сосредоточиться на обработке нестандартных запросов и решении «стратегических» задач. Вроде бы все разумно.

С другой стороны, это все-таки революция. В результате такой технической по виду реорганизации первое лицо теряет контроль за объектом управления, а следовательно, теряет свои властные полномочия.

Дело в том, что носителем целей управления является только первое лицо. В случае государственного управления это особенно хорошо видно, поскольку там цель управления совпадает с личной целью: монарх хочет сохранить свою власть и по возможности передать ее своим потомкам.

Именно в этом смысл личной обработки монархом всех поступающих к нему запросов: он, и только он может соотнести запрос с целью и выработать наилучшее с точки зрения стоящих перед ним целей решение. Откуда какому-то рядовому клерку знать, насколько важен тот запрос, с которым он в данный момент работает, с точки зрения сохранения власти монархом? Какие угрозы монарх рассматривает в данный момент как критические, а какие считает возможным игнорировать? И как правильно справляться с этими угрозами исходя из общей обстановки, а не из той локальной, в которой действует клерк?

Посмотрим, в какой ситуации теперь оказывается первое лицо[2]? Оно продолжает быть носителем цели организации, но при этом к нему не поступает полная информация о том, что происходит во внешней сфере, а следовательно, оно не может оценить эффективность принимаемых системой управления мер. Он может действовать только на основании отрывочных сведений о нестандартных запросах (в том случае, если эти сведения проходят к нему снизу вверх) или тех, которые он получил самостоятельно. Не случайно Ли Якокка считает любознательность важнейшим качеством любого руководителя. Любознательность – это, конечно, хорошо, но это не решение системной проблемы.

Вместе с первым лицом «провисают» и все остальные звенья иерархии, вплоть до тех, которые работают в рутинном режиме.

Рис. 4. Фрагмент схемы принятия и распределения запросов после «революции»

Постепенно в системе управления начинает формироваться то, что мы называем «магнатско-исполнительский дуализм».

Дуализм сей заключается в том, что представители верхних уровней управления – доверенные люди первого лица (магнаты: м, ‘м, ‘‘м) как бы отделены от представителей нижних уровней управления и конечных исполнителей. Разграничительная черта проявляется в том, что магнаты, в отличие от представителей нижних уровней управления и конечных исполнителей, имеют право интерпретировать инструкции по своему усмотрению (исполняя волю первого лица и вышестоящих магнатов), санкционировать (разрешать, уполномочивать, утверждать, одобрять) принятие решений по требованию первого лица и создавать собственные запросы, заниматься аврально-опытной[3] деятельностью. Разграничительная черта может идти не по одному уровню управления, а находиться между разными уровнями в различных функциональных ветвях управления, но принцип остается один: магнаты - сверху, остальные управленцы и конечные исполнители - снизу.

Появление магнатско-исполнительского дуализма приводит к глубоким преобразованиям в организации системы управления.

Исполнители есть исполнители: они действуют в рамках инструкций и правил, и на основании этих инструкций и правил их деятельность может быть оценена. А вот магнаты действуют по своему усмотрению: для них инструкций и правил не существует[4].

Они находятся в своеобразных отношениях с лицами, стоящими выше них в иерархии, в том числе и с первым лицом.

Действительно, основной массив информации о деятельности органа управления, состоянии объекта управления и его взаимодействии с внешней средой (включая информацию о нестандартных запросах и том, как они были обработаны) сосредоточен на нижних этажах управления. Вышестоящие получают только ту информацию, которую им предоставляют нижестоящие. Как они могут быть уверены в том, что получают полную и достоверную информацию? Что от них не скрывают что-то важное, имеющее критическое значение для организации, для первого лица и вышестоящих органов управления?

Никакой уверенности, обеспеченной функционированием самой системы управления, в данном случае быть не может. Уверенность может быть получена только на уровне личных отношений. Поэтому магнатская среда рано или поздно переформатируется на основе новых принципов:

- личная преданность нижестоящих вышестоящим;

- беспощадная конкуренция между нижестоящими за внимание вышестоящих (которая, в частности, побуждает их доносить друг на друга).

Понятно, что в магнатской среде действуют совершенно особые принципы назначения на должности, карьерного продвижения, поощрения и наказания, лишь в очень незначительной степени связанные с реальными результатами деятельности организации.

Обратим внимание на следующий факт: смена первого лица не выгодна магнатам, так как новое первое лицо уже не будет им доверять и назначит на верхние уровни управления приближенных к себе людей. Поэтому магнаты способствуют удержанию власти действующим первым лицом и стараются точно выполнять все его поручения, даже иногда нецелесообразные.

Между нижним магнатом и его подчиненным постоянно возникает напряженная ситуация, так как подчиненный, во-первых, хочет подняться выше по карьерной лестнице, но никогда не сможет сместить «своих» магнатов, а во-вторых, такой подчиненный порою искренне не понимает, почему он должен выполнять крайне сомнительные поручения, хочет разобраться в подоплеке таких поручений, а иной раз и вовсе отказывается их выполнять. Первая проблема решается в современной системе управления путем создания промежуточных звеньев в иерархии исполнителей (создания новых должностей) и, как следствие, неизбежного неэффективного роста управленческого аппарата. Так, например, если подчиненный магната исполнитель носил гордое знание заведующего отделом, то, по прошествии некоторого времени, он будет носить еще более гордое нововведенное звание главного заведующего отделом. Более сложной является вторая проблема. В лучшем случае подчиненный магната приоткроет завес тайны, ужаснется, и никогда больше не будет про это вспоминать, в худшем же… Впрочем, не будем про это говорить.

Среди магнатов назначение на управленческую должность обычно происходит через уровень управления (рис. 5). Объясним, почему. Если бы в магнатской среде существовала линейная система назначения на должность, то каждое звено управления контролировалось бы только звеном, расположенным на один уровень выше. В такой системе вышестоящее звено никак не может контролировать нижестоящие звенья, а это нередко ведет к произволу и безнаказанности магнатов. Если же магнат назначает доверенного магната через один уровень от своего уровня управления, то доверенный магнат может информировать своего покровителя о действиях магната, которому он подчиняется, и, таким образом, может контролировать своего непосредственного начальника.

Такого рода управленческие технологии нисколько не способствуют росту эффективности системы управления, скорее, они ее снижают, так как порождают большое количество непродуктивных личных конфликтов. Также они способствуют раздуванию бюрократического аппарата.

Подавляющее большинство работ по структурам управления игнорирует реально существующий магнатско-исполнительский дуализм и особенности взаимоотношений в магнатской среде. Схемы управления предполагают бесперебойное и неискаженное прохождение сигналов и информации снизу вверх и сверху вниз.

На самом же деле магнатская среда, построенная на системе личных отношений, серьезно искажает прохождение сигналов в системе, служа для многих из них своеобразной «ловушкой», где они теряются (это, собственно, и есть основная претензия к бюрократическим системам).

Рассмотрим, как это происходит, на примере неклассифицируемых запросов. К таким неклассифицируемым запросам относятся запросы, находящиеся в компетенции двух и более управленческих единиц, различные специфические запросы, запросы в новых сферах деятельности и многие другие.

Рост неклассифицируемых запросов влечет за собой увеличение обычно неконтролируемого внутреннего взаимодействия между управленческими единицами, сопровождающегося большими объемами аврально-опытной деятельности.

Рис. 5. Пример схемы назначения и контроля управленцев

Неклассифицируемые запросы, приходящие от населения (заказчиков), попадают к конечным исполнителям или представителям нижних уровней управления, не обрабатываются, а переходят на уровень повыше, пониже или в функциональное звено на этом же уровне (рис. 6).Оказавшись в новом звене, запросы также могут покинуть его по любому из вышеприведенных направлений. Так и крутятся запросы в системе, отсылаемые управленческими звеньями по второму и третьему кругу, пока не затеряются или все же не исполняется, и никому нет до них дела.

Между тем история запросов, генерируемых первым лицом и магнатами, является не менее удивительной. Такие запросы тоже наматывают круги по всей системе управления в силу своей необычности и отсутствия в стандартизированных инструкциях, регламентирующих рутинную деятельность, описания действий по их выполнению. Оперативное изменение и создание инструкций под каждый неклассифицируемый запрос было бы выходом, но тут обнаруживаются три основные проблемы. Первая проблема заключается в том, что оперативно изменить тексты существующих инструкций и создать новые инструкции никак не удастся из-за множества долгих процедур их согласования и утверждения, поэтому новые инструкции никогда не будут актуальными на момент их использования (все течет, все меняется). Вторая проблема представляет собой дороговизну частых изменений инструкций, появляющуюся по причине большого числа людей, согласующих и утверждающих инструкции, которым надо за это платить. Третья и самая главная проблема состоит в том, что в системе никто просто не умеет изменять инструкции, а, тем более, создавать новые, то есть заниматься творческой деятельностью. Изменить и создать инструкции смогли бы люди, имеющие опыт создания этих инструкций в момент зарождения системы управления, но система давно уже от них избавилась.

Первое лицо и магнаты поставили «своих» людей на магнатские позиции и живут богатой жизнью, полной интриг, а на уровнях ниже управленцы и конечные исполнители действуют четко по написанным до них инструкциям.

Рис. 6. Перемещение неклассифицируемых запросов в системе

Заметим, что у управленцев стимулов к доведению запросов первых лиц и магнатов до конечных исполнителей, а у конечных исполнителей – к исполнению таких запросов будет больше, чем к исполнению запросов от населения (заказчиков), так как неисполнение запросов властных чинов, в отличие от неисполнения запросов населения (заказчиков), будет строго проверяться и наказываться. В такой ситуации всегда найдут виноватого. Поэтому магнаты изо всех сил интерпретируют инструкции (специально заранее оставляют лазейки для их «нужной» интерпретации) и не покладая рук давят на своих подчиненных, пытаясь заставить последних закрыть глаза на «священные» инструкции, в общем, изворачиваются, как могут. И все же большинство запросов первых лиц и магнатов так и не исполняется или исполняется совсем не так, как предполагалось изначально.

Сколько при этом не исполняется неклассифицируемых запросов, сказать трудно, но жалобы первых лиц и магнатов высокого уровня на неисполнительность подчиненных, на то, что невозможно добиться от бюрократического аппарата реализации важных и общественноважных (или корпоративноважных) решений, можно услышать постоянно. «Хотели как лучше – получилось как всегда» - емкое выражение, в полной мере описывающая происходящее в любой системе управления, пережившей управленческую революцию.

Обратим внимание на издержки, которыми сопровождается «круговорот» неклассифицируемых запросов в любой системе управления, –  за работу государственных служащих, как и за работу менеджеров, платить надо немало. Сколько пропадает потенциальных доходов в результате неисполнения некоторых разумных распоряжений первого лица (исключим воровскую составляющую)? Об этом можно только догадываться. А сколько же стоит содержание всей этой бюрократической магнатской пирамиды, которая ничего продуктивного не делает, откровенную чепуху санкционирует и пытается все это контролировать?

Подведем итоги. В ходе эволюции систем управления происходит трансформация явления «власти». Власть над объектом управления подменяется властью над системой управления. Схемы, при помощи которых первое лицо осуществляет власть над объектом управления – это схемы 1-3, на схемах 4-6 относятся к власти над системой управления.

Это очень тонкий момент. Власть над объектом управления ведь тоже предполагает наличие власти и над системой управления. В начальный период две власти имеют положительную корреляцию. Понятно, что если у вас слабая власть над системой управления, то и объект управления ускользает из-под власти.

А вот в момент управленческой революции и в ходе формирования магнатской прослойки ситуация выглядит принципиально иначе. Власть первого лица над системой управления усиливается, а власть над объектом управления начинает стремительно уменьшаться. И усиление власти над системой управления не сопровождается увеличением власти над объектом. Скорее, происходит обратное: магнатская прослойка, разъединяющая первое лицо и объект управления только растет, увеличивается ее разнообразие, объект управления все более отдаляется и теряется из виду.

При этом всегда существует иллюзия, что можно что-то предпринять для того, чтобы вернуть власть над объектом управления. Уволить «зажравшихся» магнатов, заменив их еще более преданными людьми. Ужесточить контроль и систему наказаний. Наоборот, расширить сферу поощрений. Сделать и то и другое одновременно. Проявлять больше любознательности (рецепт от Ли Якокки). Вообще уволить 30% управленческого персонала (власти над объектом от этого не прибавится, но, по крайней мере, деньги будут целее). Наоборот, создать нанять еще людей и создать подразделение, контролирующее все остальные подразделения.

В общем, как в известном анекдоте: «Жалко, что куры все сдохли, а то у меня еще столько интересных идей в запасе».

Является утрата власти над объектом управления неизбежным следствием роста систем управления? В рамках привычных представлений об управлении – да. Но кто сказал, кроме нашей собственной лени, что традиционные подходы к управлению – это единственное, что у нас есть?

Да, конечно, мы с детства, с разговоров родителей о том, какие они молодцы и какие плохие (в редких случаях – хорошие) у них начальники, постоянно сталкиваемся с традиционными системами управления, развивающимися по своим собственным законам, и различающимися только тем, что они находятся на разных стадиях своей эволюции.

Мы к ним привыкли. Они задают нам представления о том, чего и каким образом мы можем добиться в жизни[5]. А дальше мы движемся по накатанной колее, не особо задумываясь, куда она нас ведет, и есть ли что-то за ее пределами.

По мере того, как развивается кризис, становится все более и более понятно, что колея ведет вовсе не к вершинам успеха, а в лучшем случае в никуда. И пора начать смотреть по сторонам, в поисках  новых путей.